BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH __________________ CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT TRẦN THỊ THANH HẢO GIẢI PHÁP NÂNG CAO SỐ THU THUẾ TỪ THUẾ SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP CỦA VIỆT NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60.31.14 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VŨ THÀNH TỰ ANH Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2011 1 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan những nội dung trong luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các tham chiếu, trích dẫn, lược trích, lược dịch và số liệu được sử dụng trong từng ngữ cảnh cụ thể đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết tốt nhất của tôi. Những phân tích và quan điểm thể hiện trong luận văn này là của cá nhân tác giả màkhông nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại Học Kinh Tế Thành Phố Hồ Chí Minh hay của Chương Trình Giảng Dạy Kinh Tế Fulbright. Tác giả luận văn 2 LỜI CẢM ƠN Tác giả luận văn xin gửi lời cám ơn chân thành đến những người thầy, người bạn trong suốt thời gian qua đã hỗ trợ và giúp đỡ tôi trong việc thu thập thông tin, phân tích, phê bình, góp ý và phản biện nhằm hoàn thiện luận văn này. Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến Tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh, người trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt thời gian thực hiện luận văn này. Xin cám ơn những góp ý, phê bình mang tính phản biện của Tiến sĩ Vũ Thành Tự Anh về từng nội dung chi tiết được thể hiện trong luận văn này. Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến Tiến sĩ Phan Hiển Minh về những góp ý mang tính thực tiễn cao, giúp tôi nắm bắt sâu sắc hơn các vấn đề về thực tiễn hành thu thuế cũng như công tác chuẩn bị cho việc thi hành Luật thuế Sử dụng Đất phi Nông nghiệp ở Việt Nam. Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành đến Tiến sĩ Jay K. Rosengard đã giới thiệu cho tôi những nguồn tài liệu quý báu cũng như những gợi ý của Tiến sĩ Jay K. Rosengard về các vấn đề chính sách mà Việt Nam cần quan tâm trong quá trình cải cách hệ thống thuế bất động sản. Tôi xin cám ơn Tiến sĩ Đinh Công Khải, người đã tổ chức các buổi thảo luận và đã có những góp ý quý báu giúp tôi hoàn thiện đề cương của luận văn này. Cuối cùng, tôi xin cám ơn những người bạn đã góp ý và giúp tôi chỉnh sửa, hoàn thiện từng nội dung của bản luận văn này. 3 TÓM TẮT Trong bối cảnh các nguồn thu chính từ dầu mỏ, ngoại thương và doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam có xu hướng giảm sút, từ năm 2004, Chính phủ Việt Nam đã có những cải cách mang tính toàn diện hệ thống thuế quốc gia nhằm tìm kiếm những nguồn thu ổn định hơn cho ngân sách nhà nước. Theo đó, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được chọn là giải pháp giúp bù đắp các khoản chi của chính quyền địa phương nhằm không chỉ cung cấp các dịch vụ công địa phương tốt hơn mà còn giúp giảm gánh nặng ngân sách trung ương. Về lý thuyết, thuế đánh vào bất động sản có khả năng mang lại nguồn thu tương đối ổn định cho ngân sách địa phương và có độ nổi cao do sự tăng giá của nhà, đất cùng với sự phát triển của nền kinh tế. Song, khác với thông lệ quốc tế, Việt Nam chỉ đánh thuế đất nguyên thổ mà không đánh thuế công trình trên đất.Không chỉ như vậy, so với các nước được chọn trong nghiên cứu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp của Việt Nam có cơ sở thuế hẹp và thuế suất thấp.Điều này ngược với lý thuyết về thiết kế thuế vững chắc (thuế suất thấp, cơ sở thuế rộng). Ngoài ra, cũng theo sắc thuế này, giá đất tính thuế được giữ ổn định trong mỗi chu kỳ năm năm thay vì được điều chỉnh hàng năm theo giá thị trường. Những hạn chế bên trên không chỉ khiến cho mục tiêu tăng nguồn thu cho ngân sách không đạt được mà còn làm mất đi tính công bằng theo chiều dọc của sắc thuế. Xuất phát lý do này, trên cơ sở lý thuyết về đánh thuế tối ưu và thuế đấtvà từ bài học kinh nghiệm của một số nước, trong nghiên cứu này, tác giả đã đề xuất các phương án nâng cao số thu thuế thông qua việc nâng cao thuế suất, mở rộng cơ sở thuế và nâng cao hiệu quả hành thu thuế. Việc thực hiện các phương án thuế này được chia thành hai giai đoạn: trong ngắn hạn, chú trọng công tác hành thu, cụ thể là hoàn thiện hệ thống dữ liệu, định giá, ứng dụng công nghệ thông tin và tuyên truyền;ngoài ra, đối với khu vực đô thị, giá đất tính thuế được áp dụng theo giá thị trường điều chỉnh hàng năm theo hệ số CPI để vừa giúp tăng thu ngân sách vừa kiềm chế tình trạng bong bóng bất động sản; trong dài hạn, khi công tác hành thu đã được cải thiện, người dân đã thích ứngvới sắc thuế mới, Chính phủ sẽ từng bước nâng cao thuế suất, mở rộng cơ sở thuế đối với công trình trên đất và điều chỉnh giá đất hàng năm theo tỷ lệ tăng trưởng GDP nhằm đảm bảo đồng thời độ nổi và tính khả thi của sắc thuế. 4 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN 1 LỜI CẢM ƠN 2 TÓM TẮT 3 MỤC LỤC 4 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT 6 DANH MỤC HÌNH VẼ 7 I. GIỚI THIỆU 8 1.1 Bối Cảnh Nghiên Cứu 8 1.2 Vấn Đề Nghiên Cứu 10 1.3 Mục Tiêu và Phạm Vi Nghiên Cứu 10 1.4 Cấu Trúc Của Nghiên Cứu 11 II. CƠ SỞ LÝ THUYẾT, NGUỒN TÀI LIỆU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 12 2.1 Lý Thuyết Về Đánh Thuế Tối Ưu 12 2.2 Lý Thuyết Về Đánh Thuế Đất 13 2.3 Nguồn Tài Liệu Và Nghiên Cứu Trước 14 2.4 Phương Pháp Nghiên Cứu 15 III. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN 16 3.1 Cải Cách Thuế Bất Động Sản ởJamaica, Philippines, Chilê và Indonesia 17 3.1.1 Cơ sở thuế 17 3.1.2 Thuế suất 18 3.1.3 Định giá 18 3.1.4 Hành thu 19 3.1.5 Mục tiêu cải cách 19 3.1.6 Hiệu quả 20 3.1.7 Kết luận 20 5 3.2 Bài Học Kinh Nghiệm Cho Việt Nam 21 3.2.1 Mục tiêu cải cách 22 3.2.2 Nguyên tắc cải cách 22 3.2.3 Quá trình cải cách 23 IV. THUẾ SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP CỦA VIỆT NAM 25 4.1 Thiết Kế Thuế SD ĐPNN 25 4.1.1 Cơ sở thuế 25 4.1.2 Thuế suất 26 4.2 Dự Báo Số Thu Từ Thuế SD ĐPNN Của Việt Nam 27 4.2.1 Số Thu Thuế Theo PLTNĐ 27 4.2.2 Dự báo số thu từ Thuế SD ĐPNN 29 4.3 Các phương án nâng cao số thu thuế ròng từ Thuế SD ĐPNN 30 4.3.1 Phương án 1.Tăng thuế suất 30 4.3.2 Phương án 2. Mở rộngcơ sở thuế 32 4.3.3 Phương án 3. Nâng cao hiệu quả hành thu 42 V. KIẾN NGHỊ VÀ KẾT LUẬN 46 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 50 PHỤ LỤC 1. TÍNH SỐ THU THUẾ DỰ KIẾN THU ĐƯỢC ĐỐI VỚI ĐẤT Ở 53 PHỤ LỤC 2. TÍNH SỐ THU THUẾ DỰ KIẾN THU ĐƯỢC ĐỐI VỚI ĐẤT SẢN XUẤT, KINH DOANH PHI NÔNG NGHIỆP 55 PHỤ LỤC 3. TÍNH SỐ THU THUẾ DỰ KIẾN THU ĐƯỢC ĐỐI VỚI NHÀ Ở 57 6 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Diễn giải PLTNĐ Pháp lệnh thuế nhà, đất năm 1992 PL Thuế ĐNN Pháp lệnh thuế sử dụng đất nông nghiệp năm 1992 Thu ế SD ĐPNN hay Lu ật số 48 Lu ật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp số 48/2010/QH12 do Quốc hội ban hành ngày 17/6/2010 7 DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 1 Cung – cầu đất khi có thuế 13 Hình 2 Bảng so sánh điều kiện kinh tế Việt Nam và các nước 17 Hình 3 Bảng tổng kết cải cách thuế bất động sản của các nước 21 Hình 4 Bảng thuế suất Thuế SD ĐPNN 26 Hình 5 Bảng tổng kết số thu thuế theo PLTNĐ 27 Hình 6 Cơ cấu thu ngân sách nhà nước năm 2008 29 Hình 7 Bảng tóm tắt các đề xuất phương án tăng thuế suất 32 Hình 8 Mối quan hệ giữa giá bất động sản và tăng trưởng GDP 38 Hình 9 Minh hoạ nguồn thu thuế từ nhà ở bị bỏ lỡ 40 Hình 10 Minh hoạ người nghèo nộp thuế nhiều hơn người giàu 41 Hình 11 Bảng tóm tắt các đề xuất mở rộng cơ sở thuế 42 Hình 12 Bảng tóm tắt các đề xuất nâng cao hiệu quả hành thu thuế 45 Hình 13 Bảng tổng hợp các kiến nghị tổng hợp các kiến nghị 48 8 I. GIỚI THIỆU 1.1 Bối Cảnh Nghiên Cứu Việt Nam được biết đến là một trong những quốc gia có nguồn thu ngân sách phụ thuộc nhiều vào thuế xuất nhập khẩu, dầu mỏ và doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, những nguồn thu này đang có xu hướng giảm sút. 1 Do vậy, chính phủ Việt Nam đang nỗ lực tìm kiếm các nguồn thay thế nhằm đảm bảo tính ổn định cho ngân sách nhà nước. Theo đó, chương trình cải cách toàn diện hệ thống thuế đã được tiến hành với mục tiêu đảm bảo tỷ lệ động viên về thuế vào ngân sách nhà nước bình quân hàng năm đạt từ 20-21% GDP nhưng vẫn đảm bảo công bằng xã hội và gây ra ít tổn thất xã hội nhất. 2 Nằm trong chương trình cải cách này, năm 2009 một sắc thuế mới về bất động sản theo hướng mở rộng đối tượng chịu thuế và đối tượng nộp thuế đã được đưa ra thảo luận. 3 Từ góc độ kinh tế học về thuế và kinh nghiệm của các nước trên thế giới, thuế bất động sản 4 là phương tiện hiệu quả để tài trợ cho ngân sách trong việc cung ứng hàng hóa công ở địa phương. Ở Việt Nam, các khoản thu từ đất và tài nguyên (trừ dầu khí) là nguồn thu của chính quyền địa phương. 5 Do vậy, các nhà tư vấn chính sách cho rằng nếu thuế bất động sản được thiết kế phù hợp sẽ có khả năng tạo ra nguồn thu tương đối ổn định cho ngân sách địa phương, bù đắp chi phí cung cấp các dịch vụ công tại địa phương, từ đó 1 Nhận định của tác giả dựa trên số liệu thống kê cơ cấu thu ngân sách nhà nước qua các năm của Tổng Cục Thống Kê, http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=389&idmid=3&ItemID=9885 (truy cập 22:00 ngày 6/4/2010). 2 Thủ tướng Chính phủ (2004), Quyết định số 201/2004/QĐ-TTg Về việc phê duyệt chương trình cải cách hệ thống thuế đến năm 2010 nhằm xây dựng một hệ thống chính sách thuế đồng bộ, có cơ cấu hợp lý phù hợp với nền kinh tế, Hà Nội. 3 Như trên, Điều 1.3 (a) và (c). 4 Thuế bất động sản bao gồm (i) thuế đánh trên đất nguyên thổ và (ii) thuế đánh trên trên đất và các công trình gắn liền với đất. Trong nghiên cứu này, tác giả phân biệt (1) thuế đất chỉ đánh trên đất nguyên thổ và (2) thuế bất động sản đánh trên đất nguyên thổ và công trình trên đất. 5 Quốc Hội (2002), Luật ngân sách số 01/2002/QH11, Hà Nội ngày 16/12/2002, Điều 32.1 9 giúp giảm gánh nặng cho ngân sách trung ương. 6 Điều này phù hợp với xu hướng phi tập trung hóa mà Việt Nam đang theo đuổi. 7 Năm 1992, với mục tiêu góp phần quản lý nhà nước về đất đai, khuyến khích tổ chức, cá nhân sử dụng đất tiết kiệm và động viên sự đóng góp của người sử dụng đất vào ngân sách nhà nước, Việt Nam đã ban hành Pháp lệnh thuế nhà, đất (“PLTNĐ”). 8 Đối tượng chịu thuế theo Pháp Lệnh này là đất ở, đất công trình và nhà ở. Tuy nhiên, từ năm 1992 đến nay, Việt Nam chỉ thực hiện thu thuế đối với đất mà không thu thuế đối với nhà ở. Song song với PLTNĐ, Pháp lệnh thuế sử dụng đất nông nghiệp (“PL Thuế ĐNN”) cũng được ban hành năm 1992. Dưới sự điều chỉnh của hai sắc thuế này, Việt Nam chỉ đánh thuế đối với đất mà không đánh thuế đối với công trình trên đất. Sau hơn 15 năm thực hiện PLTNĐ, ngày 17/6/2010, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp số 48/2010/QH12 (“Thuế SD ĐPNN” hay “Luật số 48”) có hiệu lực từ 1/1/2012. Theo đó, nhà được loại ra khỏi đối tượng chịu thuế, đất phi nông nghiệp là đối tượng chịu thuế theo sắc thuế mới này. Luật số 48 được ban hành với ba mục tiêu chính (trong số các mục tiêu khác): 9 1. Khuyến khích việc sử dụng đất tiết kiệm và hiệu quả; 2. Động viên hợp lý sự đóng góp của người sử dụng đất vào ngân sách nhà nước; và 3. Xây dựng một sắc thuế dễ thực hiện, dễ quản lý Câu hỏi đặt ra là liệu Việt Nam có đạt được cả ba mục tiêu trên hay không và Luật số 48 có góp phần vào việc đạt được mục tiêu chung là tạo nguồn thu ổn định cho ngân sách hay không. 6 Tham khảo từ Rosengard (2010). 7 Việt Nam đang trong quá trình xây dựng hệ thống ngân sách theo hướng tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, bảo đảm tính thống nhất của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước (Thủ Tướng Chính Phủ (2010), Công văn số 278/TTg-PL về giao nhiệm vụ nghiên cứu, triển khai xây dựng dự án Luật Ngân sách nhà nước). 8 Chính Phủ (2010), Báo cáo tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện Pháp lệnh thuế nhà, đất. 9 Chính Phủ (2010), Thuyết minh chi tiết về dự án Luật thuế nhà, đất, Phần II, Mục tiêu, yêu cầu xây dựng Luật thuế nhà, đất. [...]... phần tăng số thu ròng mà còn giúp tạo ra nguồn thu ổn định cho ngân sách điạ phương 4.3 Các phương án nâng cao số thu thuế ròng từ Thu SD ĐPNN Công thức tính số thu thuế bao gồm hai biến số, thu suất và cơ sở thu (giá trị đất đai bị đánh thu ) Do vậy, để đạt được số thu ròng cao nhất, về lý thuyết, chính phủ cần tăng thu suất và/hoặc mở rộng cơ sở thu , đồng thời nâng cao hiệu quả hành thu thuế Phần... này giới thiệu thiết kế Thu SD ĐPNN, bao gồm các yếu tố về đối tượng chịu thu , các trường hợp miễn thu , giá tính thu và thu suất; tiếp đó, phân tích số thu thuế và các yếu tố ảnh hưởng đến số thu thuế của PLTNĐ và phân tích dự báo số thu thuế từ Thu SD ĐPNN của Chính phủ trình Quốc hội Những phân tích này làm căn cứ cho việc so sánh các phương án nâng cao số thu thuế từ Thu SD ĐPNN được thảo... Thu SD ĐPNN Phù hợp với tên gọi, Thu SD ĐPNN chỉ đánh trên đất phi nông nghiệp mà không đánh trên đất nông nghiệp và công trình trên đất 4.1.1 Cơ sở thu Cơ sở thu để tính Thu SD ĐPNN được xác định dựa diện tích đất bị đánh thu và giá tính thu Đối tượng chịu thu Thu SD ĐPNN đánh trên các loại đất sau đây: (i) Đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; và (ii) Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, ... theo đăng ký của nhà đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì không coi là đất chưa sử dụng và áp dụng mức thu suất 0,03% Đất lấn, chiếm áp dụng mức thu suất 0,2% và không áp dụng hạn mức Việc nộp thu không phải là căn cứ để công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp của người nộp thu đối với diện tích đất lấn, chiếm 4.2 Dự Báo Số Thu Từ Thu SD ĐPNN Của Việt Nam 4.2.1 Số Thu Thuế Theo PLTNĐ... nhược điểm của từng giải pháp, từ đó kiến nghị giải pháp phù hợp nhất giúp nâng cao số thu thuế Các bước phân tích được tiến hành như sau: 1 Xác định khung lý thuyết; 2 Nghiên cứu kinh nghiệm đánh thu bất động sản của các nước; 3 Phân tích Thu SD ĐPNN của Việt Nam trên ba góc độ: cơ sở thu , thu suất và khả năng hành thu; và 4 Phân tích và đề xuất phương án đánh thu nhằm đạt được số thuthuế cao nhất... diện tích đất phi nông nghiệp chịu thu của Việt Nam năm 2010 tăng 49% so với năm 2005 do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất Tuy nhiên, khi Thu SD ĐPNNcao hơn Thu SD ĐNN(ở mức độ đáng kể) có thể dẫn đến thay đổi hành vi của người sử dụng đất Họ có động cơ để không tiếp tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp như xu hướng hiện tại Ngược lại, người sử dụng đất có động... thu thuế Phần này sẽ thảo luận lần lượt từng phương án giúp tối đa hóa số thu thuế ròng từ Thu SD ĐPNN: (1) tăng thu suất, (2) mở rộng cơ sở thu , và (3) nâng cao hiệu quả hành thu. 32 4.3.1 Phương án 1.Tăng thu suất Theo thiết kế thu hiện tại, mức thu suất cơ sở của Thu SD ĐPNN là 0,03% và mức thu suất cao nhất là 0,2%, áp dụng đối với đất lấn chiếm Các mức thu suất này thấp hơn rất nhiều so với... xuất một giải pháp tổng thể cho việc thực thi Luật số 48 Nghiên cứu cũng không nhằm đưa ra dự báo về số thu thuế mà Thu SD ĐPNN có thể đạt được, hay tính toán số thu có thể đạt được nếu Việt Nam thực hiện đánh thu bất động sản thay vì đánh thu đất Nghiên cứu xoay quanh và tập trung vào việc phân tích ba yếu tố quyết định số thu thuế của Thu SD ĐPNN là cơ sở thu , thu suất và công tác hành thu, nhằm:... yếu do tăng diện tích đất bị đánh thu mà không phải do độ nổi của cơ sở thu Sở dĩ có điều này là do quá trình đô thị hóa và chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp làm tăng diện tích đất phi nông nghiệp bị đánh thu .25 (ii) So với tổng thu nội địa, thu nhà, đất đạt 0,43%, nằm dưới ngưỡng 1% (mức thấp nhất của các nước bên trên) Nếu cộng thêm thu từ các nguồn ngoại thương... khích đầu tư như y tế, giáo dục Giá tính thu Giá đất để tính Thu SD ĐPNN là giá đất theo mục đích sử dụng do Uỷ ban nhân cấp tỉnh ban hành và được ổn định theo chu kỳ năm (5) năm 4.1.2 Thu suất Thu suất đối với đất ở áp dụng theo biểu thu luỹ tiến từng phần được quy định như sau: Hình 4 Bảng thu suất Thu SD ĐPNN Bậc thu Diện tích đất tính thu (m2) Thu suất (%) 1 Diện tích trong hạn mức 0,03 . IV. THU SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP CỦA VIỆT NAM 25 4.1 Thiết Kế Thu SD ĐPNN 25 4.1.1 Cơ sở thu 25 4.1.2 Thu suất 26 4.2 Dự Báo Số Thu Từ Thu SD ĐPNN Của Việt Nam 27 4.2.1 Số Thu Thuế. Pháp lệnh thu nhà, đất năm 1992 PL Thu ĐNN Pháp lệnh thu sử dụng đất nông nghiệp năm 1992 Thu ế SD ĐPNN hay Lu ật số 48 Lu ật thu sử dụng đất phi nông nghiệp số 48/2010/QH12 do Quốc. FULBRIGHT TRẦN THỊ THANH HẢO GIẢI PHÁP NÂNG CAO SỐ THU THUẾ TỪ THU SỬ DỤNG ĐẤT PHI NÔNG NGHIỆP CỦA VIỆT NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60.31.14 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH