1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài: Với điều kiện địa phương mà việc phân cấp quản lý ngân sách cấp quyền địa phương khác Hiệu việc phân cấp quản lý ngân sách địa phương có ảnh hưởng lớn đến phát triển chung nước, việc phân cấp quản lý cấp quyền địa phương tốt khơng đảm bảo việc thực tốt nhiệm vụ đề mà thể tự chủ, sáng tạo địa phương việc sử dụng ngân sách Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngân sách địa phương thành tựu đạt tồn bất cập cần phải hoàn thiện, để đảm bảo việc phân cấp quản lý ngân sách hiệu góp phần phát triển kinh tế xã hội địa phương Với lý tơi chọn đề tài “Hồn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ Mục đích nghiên cứu: Khảo sát đánh giá phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam Từ đó, đề xuất quan điểm, phương hướng giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam thời gian tới Đối tượng phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu: ngân sách địa phương tỉnh Quảng Nam, hệ thống phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh, huyện, xã - Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010 Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp vật biện chứng vật lịch sử Chủ nghĩa Mac – Lênin, đồng thời sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh dựa lý thuyết tài số liệu thực tiễn ngân sách tỉnh Quảng Nam Ý nghĩa khoa học thực tiễn đề tài: - Hệ thống hóa vấn đề lý luận quan điểm Đảng ta phân cấp quản lý ngân sách nhà nước công đổi đất nước - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010 - Đề xuất phương hướng giải pháp nhằm phát huy tính tích cực hạn chế phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015 Kết cấu luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo phần nội dung luận văn có chương Chương 1: Lý luận chung ngân sách nhà nước phân cấp ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007 – 2010 Chương 3: Quan điểm, phương hướng biện pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011 – 2015 Chương - LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Ngân sách nhà nước 1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước 1.1.2 Bản chất Ngân sách nhà nước 1.1.3 Chức Ngân sách nhà nước 1.1.4 Vai trò ngân sách nhà nước kinh tế 1.1.4.1 Huy động nguồn lực tài 1.1.4.2 Điều tiết vĩ mơ kinh tế 1.1.5 Hệ thống ngân sách nhà nước - Ngân sách Trung ương - Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung ngân sách tỉnh) - Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung ngân sách huyện) - Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung ngân sách cấp xã) 1.1.6 Quản lý ngân sách nhà nước 1.1.6.1 Nguyên tắc quản lý ngân sách 1.1.6.2 Quản lý thu ngân sách nhà nước Được thể qua khâu: - Lập dự toán khoản thu - Khâu tổ chức thực - Kết thực so với số dư dự toán lập đầu năm 1.1.6.3 Quản lý chi ngân sách nhà nước - Chi thường xuyên đòi hỏi phải thực nghiêm nguyên tắc chi theo dự toán duyệt, nội dung, đối tượng, định mức chi; đảm bảo tiết kiệm, hiệu - Chi đầu tư phát triển có tính đến cấu chi thỏa đáng cho xây dựng sở hạ tầng kỹ thuật sở hạ tầng xã hội, tránh phân tán, dàn trãi đảm bảo phát triển cân đối ngành vùng kinh tế - Trong chi ngân sách phải đảm bảo tỷ lệ hợp lý chi thường xuyên chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên quan tâm đến tỷ lệ chi cho giáo dục, đào tạo khoa học công nghệ 4 1.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.1 Bản chất phân cấp quản lý ngân sách 1.2.2 Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách 1.2.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.3.1 Các nguyên tắc chung phân cấp ngân sách 1.2.3.2 Các nguyên tắc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách [5,tr.288-291] Việc phân cấp nhiệm vụ chi tiêu thực theo định lý phân cấp Oates: nguyên tắc đạo giao cho quyền cấp loại nhiệm vụ chi tiêu đem lại lợi ích cho cơng dân mà cấp đại diện 1.2.4 Nội dung phân cấp quản lý chi ngân sách Nhà nước 1.2.4.1 Thẩm quyền định định mức phân bổ chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách Thủ tướng phủ định định mức phân bổ ngân sách làm xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách cho bộ, địa phương Hội đồng nhân dân cấp tỉnh vào định mức phân bổ ngân sách, khả tài – ngân sách đặc điểm tình hình địa phương, định định mức phân bổ ngân sách làm xây dựng dự toán phân bổ ngân sách địa phương Hội đồng nhân dân cấp tỉnh định chế độ chi ngân sách số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù địa phương để thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với đặc điểm thực tế địa phương sở nguồn ngân sách địa phương đảm bảo 1.2.4.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước Theo Luật NSNN, phân cấp nhiệm vụ chi quan hệ cấp ngân sách thực theo nguyên tắc: NSTW ngân sách cấp quyền địa phương phân cấp nhiệm vụ chi cụ thể; Ngân sách Trumg ương giữ vai trò chủ đạo hỗ trợ địa phương chưa cân đối thu, chi ngân sách; HĐND tỉnh định việc phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách cấp quyền địa phương; việc ban hành thực sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài phù hợp Các cấp Ngân sách nhà nước thực nhiệm vụ chi: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp ngân sách cấp bảo đảm 1.2.4.3 Phân cấp quy trình ngân sách * Phân cấp lập phân bổ dự toán ngân sách: Trách nhiệm Uỷ ban nhân dân cấp trình giao phân bổ ngân sách tỉnh sau: Đối với Uỷ ban nhân tỉnh: vào Quyết định Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng Nhân dân tỉnh định dự tốn ngân sách địa phương, phương án phân bổ cấp tỉnh mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách câp trước ngày 10 tháng 12 Đối với Uỷ ban nhân dân huyện: uỷ ban nhân dân huyện trình hội đồng nhân dân cấp định dự toán ngân sách phương án phân bổ ngân sách cấp Uỷ ban nhân dân huyện thực hiện: giao nhiệm vụ thu chi cho quan đơn vị trực thuộc, giao nhiệm vụ thu chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp xã, tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu huyện xã 6 Đối với UBND xã: trình Hội đồng nhân dân xã định dự toán ngân sách xã phương án phân bổ ngân sách cấp Dự tốn ngân sách xã phải định trước ngày 31 tháng 12 * Phân cấp chấp hành ngân sách địa phương: Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước Chính phủ Hội đồng nhân dân cấp tỉnh việc cấp hành ngân sách địa phương Các Sở chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân tỉnh chấp hành ngân sách thuộc phạm vi Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cấp Ủy ban nhân dân cấp việc chấp hành ngân sách cấp Trong trình chấp hành ngân sách, Sở tài chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc chấp hành dự toán ngân sách địa phương Kho bạc nhà nước quản lý thu, chi quỹ ngân sách địa phương; Thủ trưởng đơn vị dự toán cấp I chịu trách nhiệm chấp hành nhiệm vụ chi đơn vị dự toán Hội đồng nhân dân cấp có trách nhiệm giám sát Uỷ ban nhân dân quan việc chấp hành ngân sách địa phương * Phân cấp toán ngân sách địa phương: - Các đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán cấp III) lập toán gởi lên đơn vị dự toán cấp I Các đơn vị dự toán cấp I xét duyệt toán đơn vị trực thuộc lập toán cấp gởi quan tài uỷ ban nhân dân cấp - Các cấp ngân sách bên xét duyệt toán đơn vị dự toán lập tốn cấp gởi lên quan tài cấp - UBND tỉnh xem xét tốn ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân tỉnh định phê chuẩn HĐND tỉnh phê chuẩn toán chậm 12 tháng sau năm ngân sách kết thúc quy định thời hạn phê chuẩn toán ngân sách HĐND cấp chậm không tháng năm ngân sách kết thúc 1.3 Kinh nghiệm phân cấp quản lý chi ngân sách số nước giới 1.3.1 Khái quát tình hình phân cấp ngân sách nước giới 1.3.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách cụ thể số nước 1.3.2.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách Pháp 1.3.2.3 Phân cấp quản lý chi ngân sách Nhật 1.3.2.4 Phân cấp quản lý chi ngân sách Malaysia 1.3.3 Một số vấn đề rút từ phân cấp quản lý chi ngân sách số nước Ở nước liên bang, hệ thống ngân sách nước liên bang bao gồm cấp: ngân sách liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương Ở nước phi liên bang (thống nhất), hệ thống ngân sách gồm hai cấp: ngân sách phủ ngân sách địa phương Ngân sách địa phương nước tuỳ thuộc vào hệ thống đơn vị hành khơng thiết đơn vị hành phải cấp ngân sách Việc phân cấp quản lý ngân sách nước không thực theo nguyên tắc lồng ghép, ngân sách cấp không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách phủ khơng bao gồm ngân sách địa phương Mối quan hệ ngân sách phủ (ngân sách trung ương) ngân sách địa phương, ngân sách phủ giữ vai trị chủ đạo, ngân sách địa phương đóng vai trị phụ thuộc Chương - THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2007 – 2010 2.1 Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Nam 2.1.1 Vị trí địa lý tỉnh 2.1.2 Tình hình phát triển kinh tế - xã hội tỉnh 2.1.3 Đặc điểm tình hình thực thu chi ngân sách tỉnh Quảng Nam (2007 - 2010) Bảng 2.1 Tổng hợp số liệu thu chi ngân sách 2007-2010 Đơn vị tính: tỷ đồng Tổng thu ngân sách Năm Thu nội địa Thu xuất nhập Tổng chi ngân sách Thu bổ sung từ Chi đầu NS cấp tư Chi thường xuyên 2007 2.225,7 331,4 2.348,1 1.236,7 3.221,8 2008 2.969,1 450,7 2.673,2 1.448,0 4.182,3 2009 4.172,6 555,3 3.210,4 1.738,9 5.465,8 2010 5.810,9 1.783,8 3.564,9 1.984,2 7.163,5 Nguồn: Sở Tài Quảng Nam 2.2 Thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010 2.2.1 Phân cấp thẩm quyền định định mức phân bổ, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách 2.2.1.1 Định mức phân bổ ngân sách nhà nước 2.2.1.2 Chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi tiêu ngân sách 2.2.1.3 Nhận xét phân cấp ban hành chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu - Các định mức chi tiêu tỉnh ban hành cịn liên quan đến khoản nhỏ tạm thời - Giữa định mức chi tiêu định mức phân bổ ngân sách chưa có mối quan hệ chặt chẽ: định mức chi tiêu chưa trở thành để xác định định mức phân bổ ngân sách - Hệ thống định mức chi tiêu ngân sách chậm sửa đổi cứng nhắc - Hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu thiếu chưa đồng 2.2.2 Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách địa phương Mặc dù việc phân cấp nhiệm vụ chi có nhiều tiến bộ, đặc biệt tăng quyền tự chủ cho cấp huyện, xã nhiên, có số hạn chế phân cấp nhiệm vụ chi sau: - Nguồn thu địa phương không bảo đảm nhu cầu chi địa phương - Nhiệm vụ chi quyền cấp quy định rải rác nhiều loại văn bản, dẫn đến cấp thực thi cấp xã khó nắm bắt đầy đủ nhiệm vụ - Kinh phí cho tu bão dưỡng kết cấu hạ tầng không đáp ứng yêu cầu thực tế - Mặc dù nhiệm vụ chi quy định cho cấp huyện cấp xã nhiều, ngân sách xã ln tình trạng eo hẹp, không đáp ứng nhu cầu chi tiêu, phần lớn ngân sách xã dành để chi lương, sinh hoạt phí, phụ cấp, cịn lại phần khơng lớn để chi hoạt động xã 2.2.3 Phân cấp quy trình ngân sách 2.2.3.1 Lập, xét duyệt phê chuẩn ngân sách địa phương 2.2.3.2 Chấp hành ngân sách địa phương 10 2.2.3.3 Quyết toán ngân sách địa phương 2.2.3.4 Nhận xét phân cấp quy trình ngân sách - Quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn NSĐP nêu q trình chặt chẽ tính toán lập từ đơn vị ngân sách thấp nhất, cấp ngân sách (xã, huyện, tỉnh) tổng hợp thành ngân sách tỉnh Quá trình lập dự tốn đảm bảo ngun tắc dân chủ, cơng khai việc thảo luận ngân sách địa phương; đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai việc thảo luận NSĐP; đảm bảo quy trình chi - Mối quan hệ quan có liên quan tới quản lý quỹ NSNN (KBNN, tài chính) cải thiện nhiều nên có bước điều hành, sử dụng hợp lý có hiệu nguồn thu NSNN - Việc duyệt tốn thực trình tự từ lên Tổ chức hạch toán kế toán NSNN thực theo yêu cầu hạch toán, hệ thống sổ sách, chế độ báo biểu kế toán sửa đổi phù hợp - Tổ chức kiểm tra, kiểm soát khoản thu, chi tài nhiều hình thức khác 2.2.4 Kết phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010 Giai đoạn 2007 – 2010 tổng chi ngân sách địa phương 26.441,1 tỷ đồng vượt 88% so với dự toán Hội đồng nhân dân tỉnh giao Số chi ngân sách cấp giai đoạn 2007-2010 tăng qua năm, tốc độ tăng chi bình quân giai đoạn 2007-2010 26% Tóm lại, chi ngân sách giai đoạn 2007-2010 đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội địa phương, xây dựng trọng, ưu tiên cho cơng trình kết cấu hạ tầng, cơng 11 trình trọng điểm; chi thường xuyên thực theo hướng tiết kiệm, hiệu quả, thắt chặt chi tiêu dùng, nâng cao tính tự chủ đơn vị sử dụng ngân sách, tập trung chi cho giáo dục đào tạo, cải thiện đời sống giáo viên; tập trung đáp ứng nhu cầu chi cần thiết bước xã hội hóa khoản chi 2.3 Đánh giá chung thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước tỉnh Quảng Nam 2.3.1 Những kết đạt Việc phân cấp nguồn thực thu, nhiệm vụ chi Tỉnh thực theo nguyên tắc: Phân cấp tối đa nguồn thu theo quy định Luật ngân sách nhà nước cho quyền cấp huyện cấp xã để đảm bảo nhiệm vụ chi giao, hạn chế số bổ sung từ ngân sách cấp Với nguyên tắc phân định rõ nguồn thu hương nhiệm vụ chi cấp ngân sách địa phương Với việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp quyền, quyền cấp hoàn toàn chủ động việc tự định ngân sách cấp 2.3.2 Những hạn chế, tồn phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam hành - Công tác phân cấp quản lý ngân sách trùng lặp, thụ động thẩm quyền, trách nhiệm định dự toán, phân bổ ngân sách cấp quyền UBND địa phương thường phải họp nhiều lần để xem xét sửa đổi hồn chỉnh dự tốn ngân sách trình HĐND cấp Thời gian họp HĐND để thảo luận định dự tốn NSĐP có hạn, đại biểu HĐND chưa thơng báo trước dự tốn ngân sách để có đủ 12 thời gian nghiên cứu, tìm hiểu tham gia ý kiến; mặt khác, hiểu biết ngân sách số đại biểu lại có hạn chưa đáp ứng yêu cầu Thực nguyên tắc quản lý ngân sách chưa thực chủ động khuyến khích cấp, đơn vị tiết kiệm chi, tăng nguồn thu đảm bảo nguồn lực phát triển kinh tế địa bàn Tư tưởng trông chờ tập trung vào ngân sách tỉnh phổ biến chưa thực khắc phục trình thực ngân sách - Các tiêu ngân sách (từ khâu lập dự tốn đến chấp hành tốn) cịn cồng kềnh, phức tạp; trình lập, xét duyệt, phê chuẩn ngân sách qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cấp, yêu cầu thời gian lập xem xét định ngân sách lại ngắn Một số tiêu ngân sách nhiều thói quen mà khơng tính đến biến đổi cần thiết hữu hiệu thực tế yêu cầu cấp chi tiết tính tốn cụ thể cho loại chi, q trình xét duyệt cấp chưa tính toán sở khoa học vững chắc; số tiêu mang nặng tính áp đặt chủ quan - Chi ngân sách phân tán, dàn trải; hiệu chi ngân sách (cả chi XDCB chi thường xuyên) thấp chưa trọng đến kết đầu Tiến trình xã hội hố, cải cách thủ tục hành chính, tinh giản biên chế thực chậm, dẫn đến gánh nặng chi thường xuyên ngày lớn, tình trạng chi tiêu lãng phí, hiệu chưa khắc phục Chế độ công khai NSNN quy định, nhiều nơi thực cịn có tính chất hình thức - Ngân sách xã, phường chậm đổi Các văn hướng dẫn chi tiêu cho xã chậm ban hành, sửa đổi, hạn chế bước triển khai xây dựng củng cố ngân sách xã yếu 13 - Phân cấp quản lý chi đầu tư xây dựng cịn số bất cập, chưa có định mức riêng để tính tốn nhu cầu đầu tư xây dựng bản, vốn đầu tư xây dựng tính tốn gộp chung với kinh phí chi thường xun Việc phân cấp đầu tư xây dựng cấp huyện cấp xã xác định theo mức vốn chưa hợp lý, mà cần phân cấp theo hạng mục cơng trình - Quy trình, thủ tục duyệt tốn quan tài cịn mang tính chất hình thức chưa thực chất HĐND vào báo cáo toán ngân sách UBND đệ trình mà xét duyệt, khơng nghiên cứu thẩm tra kỹ lại thường toán ngân sách UBND lại vào báo cáo tốn ngành chức mà thu thập khơng có ý kiến xử lý Quy định kiểm tốn tốn ngân sách cịn bất cập như: thời điểm kiểm tốn chưa quy định rõ ràng, có nhiều trường hợp quan kiểm toán thực kiểm toán có ý kiến sau tốn HĐND phê chuẩn 2.3.3 Nguyên nhân hạn chế phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam Việc tổ chức quản lý ngân sách theo mơ hình lồng ghép nên việc định dự toán phê chuẩn tốn địa phương mang tính hình thức, khơng phát huy vai trò Hội đồng nhân dân - Dự toán ngân sách nhà nước tỉnh kế hoạch năm, chưa có dài hạn làm cho kế hoạch tài khơng đồng với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, dự án, công trình thường kéo dài nhiều năm kế hoạch tài thường năm, định thiếu tầm chiến lược 14 - Một số quy định chế độ, định mức, phân bổ ngân sách chưa thật hợp lý, ảnh hưởng tới chất lượng phân cấp quản lý tỉnh, dẫn tới tình trạng phát triển không đồng địa bàn tỉnh - Cán chuyên trách Hội đồng nhân dân cấp thiếu số lượng yếu chất lượng cán chuyên trách tài chính, ngân sách Chương – GIẢI PHÁP HỒN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TỈNH QUẢNG NAM GIAI ĐOẠN 2011 – 2015 3.1 Phương hướng chung 3.1.1 Phương hướng phát triển kinh tế xã hội tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2011-2015 3.1.2 Phương hướng hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam 3.1.2.1 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải dựa vào mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội 3.1.2.2 Phân cấp quản lý chi NSNN phải tuân thủ quy trình hồn thiện nội dung khâu quy trình ngân sách 3.1.2.3 Phân cấp quản lý chi NSNN theo nguyên tắc phân cấp quản lý khuôn khổ pháp lý thống nhất, phát huy hiệu chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn cấp, ngành 3.2 Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam 3.2.1 Hoàn thiện nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN Các nguyên tắc cần tôn trọng tiến hành phân cấp quản lý chi NSNN, phân định nguồn thu nhiệm vụ chi Trung ương địa phương là: 15 + Thực nguyên tắc quản lý NSNN tập trung, thống đồng thời với việc nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cấp, ngành + Tính hiệu quả, đồng bộ, phát huy tối đa trách nhiệm, lực quyền hành ngành, địa phương + Đảm bảo máy quản lý hành cấp, địa phương hoạt động bình thường, có trợ cấp điều hịa nguồn thu đến địa phương nghèo + Phân định rõ trách nhiệm quyền hạn cấp quyền trình quản lý NSNN 3.2.2 Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấp quản lý ngân sách Thứ nhất, tăng cường quyền hạn, trách nhiệm HĐND địa phương: Về phía Trung ương cần quy định rõ tiêu Quốc hội định dự toán NSNN, song không chi tiết phần NSĐP để tăng cường quyền hạn tính chủ động cho HĐND định phân bổ dự toán NSĐP; HĐND định dự toán thu ngân sách theo Luật Ngân sách phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấp quản lý ngân sách Ngồi cịn định tổng số chi ngân sách địa bàn phê chuẩn toán NSĐP, ban hành số chế độ thu, chi ngân sách khoản đóng góp nội dung theo quy định pháp luật Phân định rõ phạm vi, nhiệm vụ, trách nhiệm KBNN quan tài kiểm sốt chi ngân sách, khơng kiểm sốt trước, kể sau cấp phát để đánh giá hiệu 16 việc sử dụng kinh phí, khắc phục tình trạng ùn đẩy trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát UBND tỉnh cần ban hành quy định phân cấp quản lý ngành, huyện, xã nhiệm vụ quản lý trì, sửa chữa, nâng cấp tuyến đường liên huyện, xã, thôn, hệ thống thủy lợi, trường học, sở y tế để phân định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm quản lý cấp phát vốn đầu tư - Từng bước hồn thiện chế độ, sách định mức phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương 3.2.3 Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước - Cần xác định rõ trách nhiệm chi tiêu ngân sách - Phân cấp nhiệm vụ chi phải gắn với nguồn thu - Đơn giản tiêu chí việc tính tốn để phân bổ vốn đầu tư xây dựng phân cấp không cân xứng cấp ngân sách Phân cấp đầu tư XDCB phải gắn liền với phân cấp chi tu bảo dưỡng kết cấu hạ tầng Điều khơng địi hỏi việc chi cho tu bảo dưỡng phải tính tốn lại phù hợp với u cầu thực tế đảm bảo hiệu cơng trình xây dựng 3.2.4 Hồn thiện phân cấp quy trình ngân sách 3.2.4.1 Đổi lập dự toán ngân sách địa phương - Quy định lại thẩm quyền định dự toán, phê chuẩn, toán ngân sách NSNN theo hướng Quốc hội định dự toán, phê chuẩn toán NSTW phần trợ cấp cho ngân sách cấp dưới, HĐND cấp địa phương định dự toán phê chuẩn tốn ngân sách cấp - Quy định rõ đơn giản quy trình lập dự toán NSNN, việc thảo luận dự toán NSĐP; cấp trên, cấp Cải 17 tiến quy trình lập dự NSNN gồm hai cấp NSTW NSĐP; việc lập dự toán cấp NSĐP UBND tỉnh tổ chức thực - Tài liệu thuyết minh dự tốn trình HĐND quan liên quan nên quy định rõ hệ thống mẫu biểu lập gửi trước để đại biểu có đủ thời gian xem xét tìm hiểu ngân sách (trường hợp cần thiết khảo sát nghiên cứu) có ý kiến thảo luận, bỏ phiếu thông qua ngân sách kỳ họp - Đổi cơng tác kế hoạch hố kết hợp với phát huy hiệu quản lý chi ngân sách nhà nước thông qua kết hợp lập dự toán ngân sách phương pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo chương trình theo kết đầu - Quy trình lập dự tốn từ khâu tổng hợp, lập dự toán cấp, thảo luận, phân bổ dự tốn phải có quy định cụ thể nội dung cơng việc, trình tự bước cơng việc thời gian làm việc, khâu sau kế thừa khâu trước, tránh vận dụng khơng thống q trình lập dự tốn 3.2.4.2 Hồn thiện khâu chấp hành NSĐP Trong trình chấp hành ngân sách, cần tạo điều kiện cho quyền cấp chủ động điều hành ngân sách, tránh tình trạng cấp lệ thuộc vào cấp Những khoản bổ sung cân đối bổ sung có mục tiêu phải đảm bảo cấp phát kịp thời, tránh tình trạng cấp phát tùy tiện, để ngân sách cấp bị động lệ thuộc nhiều vào ngân sách cấp Cần hoàn thiện hệ thống thơng tin báo cáo lĩnh vực tài - ngân sách, đảm bảo cung cấp kịp thời thông tin chấp hành ngân sách cấp quyền địa phương 3.2.4.3 Đổi tốn NSĐP 18 Cần kéo dài thời gian lập, gửi phê chuẩn báo cáo tốn, để khắc phục tình trạng quy định thời gian chặt chẽ, hạn hẹp nhiều đơn vị toán theo số thực cấp mà khơng tốn theo số thực chi, dẫn đến số liệu tổng hợp tốn chung tỉnh khơng đảm bảo xác - Thực chế độ kiểm sốt trước, sau chi ngân sách thông qua chế phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn quan tài chính, KBNN quan hưởng thụ ngân sách Kỹ thuật tổ chức hệ thống kiểm soát thu, kiểm sốt chi NSNN tra tài phải tổ chức thống đồng bộ, tránh tình trạng chống chéo kiểm tra, kiểm soát Mọi kết luận tra sai phạm trình chấp hành ngân sách phải xử lý nghiêm túc - Ủy ban nhân dân cấp cần phải có giải pháp nâng cao chất lượng báo cáo toán rút ngắn thời gian nộp báo cáo toán cho Hội đồng nhân dân cấp để quan có đủ thời gian điều kiện xem xét để phê chuẩn tốn cách xác - Thực chế độ kiểm toán báo cáo tốn ngân sách trước trình HĐND phê duyệt 3.2.5 Điều kiện để thực giải pháp 3.2.5.1 Hoàn thiện sở pháp lý - Bổ sung Luật NSNN Nghị định quy định nhiệm vụ, quyền hạn Bộ, địa phương xây dựng tổ chức thực kế hoạch chi tiêu trung hạn kế hoạch tài dài hạn (trước mắt năm, sau mở rộng năm, 10 năm) phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ngành, lĩnh vực, Bộ, địa phương Quan trọng quy định rõ nguyên tắc bố trí vốn đầu tư xây 19 dựng bản: bố trí theo cơng trình tiến độ thực hiện, trình cấp có thẩm quyền lần, bỏ chế bố trí cắt khúc, tùy tiện theo dự tốn hàng năm không theo nhu cầu vốn, theo tiến độ dự án phê duyệt kế hoạch, quy hoạch duyệt - Về quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu cấp ngân sách: Điều chỉnh lại nguồn thu tăng tỷ lệ để lại cho địa phương theo hướng để tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt mức phát triển trung bình nước tự cân đối chi thường xuyên theo định mức Chính phủ, nghiên cứu sửa nội dung chưa phù hợp xu hướng phát triển thị trường thuế giá trị gia tăng; thuế tiêu thụ đặc biệt; thuế tài nguyên… Nghiên cứu thực ổn định NSĐP lâu dài theo Luật, thay cho ổn định từ 3-5 năm nay; phân cấp nguồn thu ổn định sở quy định rõ Luật tỷ lệ phân chia số nguồn thu cấp ngân sách thay cho việc quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội định thời kỳ - Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi: Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi địa phương cho HĐND cấp tỉnh định cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng Quốc hội cần quy định cụ thể quy định nguyên tắc việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp ngân sách địa phương Về định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho tỉnh, thành phố toán NSNN: Nghiên cứu sửa đổi Điều 84 Hiến pháp bổ sung Luật NSNN quyền HĐND địa phương cấp việc định dự tốn ngân sách cấp tốn ngân sách cấp theo 20 quy định pháp luật; bỏ chế Thủ Tướng Chính Phủ giao, UBND cấp giao dự tốn thu,chi ngân sách cho quyền địa phương cấp dưới; Quốc hội thực định NSTW phân bổ NSTW; toán NSTW; HĐND cấp định dự toán phê chuẩn tốn cấp đó; bỏ lồng ghép ngân sách cấp quyền - Thẩm định tốn ngân sách: Thực chế độ kiểm toán nhà nước bắt buộc tất ngân sách cấp phần lớn đơn vị sử dụng ngân sách, sở nghiên cứu thực nguyến tắc cấp ngân sách (Trung Ương, Tỉnh, Huyện) có quan kiểm tốn trực thuộc HĐND cấp để thực - Về thẩm quyền ban hành sách, chế độ : Để đảm bảo tính thống quốc gia, phù hợp với tính đa dạng địa phương, nguyên tắc, sách, chế độ, định mức, tiêu chuẩn phải trung ương ban hành thống thực nước Tuy nhiên, số trường hợp, số lĩnh vực định phân cấp, phân quyền cho địa phương ban hành, vận dụng thực theo hướng : + Loại có Trung ương có quyền ban hành nguyên tắc cân đối ngân sách, chế độ tiền lương, tiêu chuẩn sử dụng tài sản công (ô tô con, điện thoại…) + Loại Trung ương ban hành khung, địa phương thực khung trung ương ban hành (mức thu phí, lệ phí, số loại thuế môn bài, tiền công tác phí …) + Loại cho phép địa phương ban hành trước ban hành phải trí trung ương (như phụ cấp thu hút cán đến vùng khó khăn,….) 21 -Phân định lại số nhiệm vụ chi cho phù hợp : Đề nghị phải phân cấp quản lý kinh tế- xã hội rõ ràng để làm sở phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách Trên sở thực việc sửa đổi chế độ phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách ngân sách trung ương ngân sách cấp quyền địa phương theo hướng: Các nhiệm vụ chi Trung ương chi phối đảm nhận 100% ngoại giao, quốc phòng, an ninh quốc gia, xây dựng trọng điểm nhiệm vụ có tính chiến lược phải gắn với vai trị chủ đạo ngân sách trung ương Các nhiệm vụ chi địa phối đảm nhận 100% gắn trực tiếp với đạo quyền địa đảm bảo an tồn giao thơng, sửa chữa đường giao thông địa phương, tổ chức thuộc địa phương Các nhiệm vụ chi liên đới Trung ương địa phương nên phân cấp theo hướng sau: Đối với chi giáo dục đào tạo: Ngân sách trung ương chi cho toàn trường đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp dạy nghề; ngân sách tỉnh chi cho trường trung học phổ thông trung học sở; ngân sách xã chi nhà trẻ, mẫu giáo bổ túc văn hoá Đối với chi y tế: Ngân sách trung ương chi cho bệnh viện đầu ngành, viện nghiên cứu, bệnh viện vùng, khu vực (liên tỉnh); ngân sách tỉnh chi cho bệnh viện thị xã, thành phố thuộc tỉnh, bệnh viện cụm dân cư, phòng khám đa khoa khu vực; ngân sách xã chi cho trạm y tế xã, nhà hộ sinh Đối với chi văn hoá: Ngân sách trung ương chi cho nhà bảo tàng, thư viện quốc gia, di tích lịch sử lớn; ngân sách tỉnh chi 22 bảo tàng, thư viện tỉnh; cịn tồn nhà văn hố, rạp hát, rạp chiếu bóng, cơng trình thể thao giao cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh xã quản lý Đối với chi bảo đảm xã hội: Ngân sách trung ương quản lý toàn khoản chi bảo hiểm xã hội, chi cho đối tượng sách Nhà nước; ngân sách tỉnh quản lý trung tâm bảo trợ xã hội hỗ trợ thực sách xã hội địa bàn Đối với chi giao thông: Ngân sách trung ương chi xây dựng quản lý toàn hệ thống cầu, đường liên tỉnh cụm dân cư lớn, đường sắt, đường sông, cảng biển, sân bay; ngân sách tỉnh quản lý đường liên huyện; ngân sách xã quản lý đường liên xã, bến đò Đối với chi thuỷ lợi: Ngân sách trung ương chi toàn tuyến đê chống lũ, đê quai lấn biển, chắn sóng, đầu mối thuỷ lợi lớn; ngân sách tỉnh quản lý kênh mương nội đồng, liên huyện, liên xã Chuyển giao địa phương nhiệm vụ phòng cháy, chữa cháy, bảo quản tu bổ đê điều, chi giữ gìn an ninh trật tự, chi lương hưu … để gắn liền vai trò trách nhiệm địa phương nhân dân vấn để thiết thực 3.2.5.2 Kiện toàn tổ chức nâng cao vai trị HĐND, nâng cao trình độ cán quản lý ngân sách cấp - Kiện toàn tổ chức nâng cao vai trò HĐND để định HĐND đảm bảo đắn, độc lập báo cáo thẩm tra HĐND ý kiến thảo luận đại biểu phải đánh giá, phân tích tính xác thực số liệu, thơng tin báo cáo; đồng thời phải đánh giá cần thiết, khả mức độ hiệu 23 chủ trương, giải pháp bổ sung giải pháp thiết thực khác thông qua định - Nâng cao trình độ quản lý ngân sách cấp: 3.2.5.3 Từng bước củng cố xây dựng ngân sách xã trở thành cấp ngân sách hoàn chỉnh - Đào tạo lại đội ngũ cán quản lý tài ngân sách xã đủ lực chun mơn, có sách thu hút, điều động cán xã; quan tâm mức chế độ cải cách tiền lương cho đội ngũ cán bộ, công chức xã đảm bảo sống an tâm công tác - Xây dựng giải pháp cụ thể để ngân sách cấp xã thực triệt để Luật NSNN , tức tìm biện pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc nảy sinh tổ chức Ngân sách cấp xã theo Luật NSNN Nghiên cứu hoàn thiện chế độ, định mức chi ngân sách xã, phường thị trấn; ban hành thống định mức vốn đầu tư, quy mơ, tính chất cơng trình 3.2.5.4 Phối hợp thống cấp quyền quan ban, ngành tỉnh quản lý NSNN KẾT LUẬN Với mục tiêu đặt ra, đề tài phân tích vấn đề chung phân cấp quản lý NSNN, tham khảo kinh nghiệm phân cấp quản lý chi ngân sách cụ thể số nước đặc biệt vào điều kiện thực tiễn tỉnh Quảng Nam mặt tồn phân cấp quản lý NSNN, để từ đưa nội dung cần sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý chi NSNN nói chung tỉnh Quảng Nam nói riêng giai đoạn tới Luận văn thành công điểm chủ yếu sau: - Hệ thống hoá lý luận phân cấp quản lý chi NSNN kinh tế thị trường 24 - Nêu lên học kinh nghiệm số nước giới phân cấp quản lý NSNN vận dụng vào điều kiện Việt Nam Cộng Hoà Liên Bang Đức, Cộng Hoà Pháp, Nhật, Malaysia - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2007-2010 Qua rút thành tựu tồn cần hồn thiện thưịi gian tới - Đề xuất quan điểm giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách tỉnh Quảng Nam thời gian tới Tuy nhiên, chưa có điều kiện đánh giá, khái quát đầy đủ vấn đề liên quan đến phân cấp quản lý chi ngân sách nên đề tài chưa có điều kiện sâu vào phân cấp cụ thể nội địa phương tránh khỏi thiếu sót, hạn chế Phân cấp quản lý NSNN vấn đề phức tạp, vừa chủ đề gây tranh luận thu hút ý giới nghiên cứu lẫn giới quản lý hoạch định sách Vì việc thực giải pháp cấn tiến hành bước, bảo đảm tính hiệu quả, góp phần cho q trình cải cách tài nước ta  ... tình hình phân cấp ngân sách nước giới 1.3.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách cụ thể số nước 1.3.2.2 Phân cấp quản lý chi ngân sách Pháp 1.3.2.3 Phân cấp quản lý chi ngân sách Nhật 1.3.2.4 Phân cấp... cấp Ngân sách nhà nước thực nhiệm vụ chi: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp ngân sách cấp bảo đảm 1.2.4.3 Phân cấp quy trình ngân sách * Phân cấp lập phân. .. thiết phân cấp quản lý ngân sách 1.2.3 Các nguyên tắc phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.3.1 Các nguyên tắc chung phân cấp ngân sách 1.2.3.2 Các nguyên tắc phân cấp nhiệm vụ chi ngân