VĂN PHÒNG QUỐC HỘI THƯ VIỆN QUỐC HỘI -o0o TÀI LIỆU THAM KHẢO VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA NGHỊ VIỆN CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI (Phục vụ hoạt động Tổ biên tập, Ban soạn thảo Luật hoạt động giám sát Quốc hội, Hội đồng nhân dân) Hà Nội, tháng 10/2014 CHỨC NĂNG GIÁM SÁT 1.1 Khái niệm, đối tượng, nội dung giám sát 1.1.1 Khái niệm giám sát Giám sát Nghị viện hiểu việc theo dõi hoạt động hành pháp có hiệu quả, tin cậy, minh bạch trung thực hay không, để đảm bảo khoản tiền Nghị viện phê duyệt sử dụng cách hợp pháp, có hiệu mục đích đề ra1 Sau tiến hành hoạt động lập pháp, nhiệm vụ quan lập pháp xem xét liệu đạo luật có thực thi hiệu hay khơng, liệu thực tế đạo luật có định rõ giải vấn đề dự định nhà soạn thảo hay không Hoạt động tiến hành sau sách ban hành gọi “hoạt động giám sát hậu kiểm” Tuy nhiên, Nghị viện thực “hoạt động giám sát tiền kiểm” để kiểm tra quan hành pháp việc chuẩn bị sách Chính giám sát hoạt động quan hành pháp nhằm đảm bảo cho đạo luật thực thi nghiêm túc, chức giám sát quyền hạn giám sát trở thành chức điển hình cho mơ hình Nghị viện, khơng phụ thuộc vào hình thức thể Chức quy định hiến pháp, đạo luật, quy chế quốc gia 1.1.2 Đối tượng giám sát Đối tượng hoạt động giám sát thường nhánh hành pháp, giám sát trường hợp riêng biệt lan rộng nguyên thủ quốc gia, tư pháp, quyền địa phương, quân đội Sự giám sát hành pháp thường mang tính chất trị, có nghĩa tập trung vào hoạt động trị Chính phủ thành viên, đơi thực hình thức pháp lý Trong đó, đối tượng khác, giám sát hồn tồn mang tính chất pháp lý: khơng tìm thấy vi phạm quy phạm pháp luật khơng làm phát sinh hậu pháp lý tiêu cực quan, tổ chức, nhà chức trách Trong trường hợp riêng biệt, đối tượng giám sát Nghị viện hoạt động tập đoàn nhà nước tư nhân chúng thực chức công quyền 1.1.3 Trách nhiệm trị trách nhiệm giải trình Các nội dung lớn hoạt động giám sát gồm có trách nhiệm trị (responsibility) trách nhiệm giải trình (accountability) Chính phủ John K Johnson, Robert T Nakamura, (2011) Trách nhiệm trị: Trách nhiệm trị Chính phủ trước Nghị viện có nước thuộc thể đại nghị hỗn hợp; hàm ý trách nhiệm sách Chính phủ (có trường hợp trách nhiệm hành vi đạo đức thành viên Chính phủ) Trách nhiệm trị Chính Trách nhiệm trị Chính phủ trước Nghị viện nhiều nước tạo phủ phải làm theo quy sở cho hệ thống giám sát Nghị viện định Hiến pháp pháp luật, Ví dụ điển hình nước Anh Hệ theo ủy quyền nhân dân, thống trách nhiệm trị Chính Nghị viện Trách nhiệm giải trình phủ trước Nghị viện Anh bao hàm việc hàm ý phải báo cáo, giải thích Chính phủ thành lập từ thành làm khơng làm viên Nghị viện có trách nhiệm tập thể theo trách nhiệm trị trước Nghị viện Trong trường hợp Nghị viện trí bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ tồn thể Chính phủ phải từ chức Trong phần lớn nước với mơ hình hai viện khẳng định nguyên tắc trách nhiệm Chính phủ trước Hạ viện (Áo, Anh, Ấn Độ, Tây Ban Nha, Nga, Pháp, Nhật ) Nhưng có nước Chính phủ chịu trách nhiệm trước hai viện Ý, Rumany Trách nhiệm giải trình: Trách nhiệm giải trình Chính phủ thành viên Chính phủ hàm ý nghĩa vụ phải trả lời trước Nghị viện nhân dân việc thực chức năng, nhiệm vụ giao Khác với trách nhiệm phải làm, trách nhiệm giải trình hàm ý trách nhiệm báo cáo, giải thích làm khơng làm theo trách nhiệm Như vậy, trách nhiệm giải trình lúc đồng với trách nhiệm trị Chính phủ trước Nghị viện, trách nhiệm trị Chính phủ trước Nghị viện nước đại nghị thể hỗn hợp bao hàm trách nhiệm giải trình Vì vậy, hiến pháp hầu thuộc thể đại nghị thể hỗn hợp nói đến trách nhiệm trị, khơng nhắc đến trách nhiệm giải trình Trong số hiến pháp có quy định nguyên tắc trách nhiệm giải trình Chính phủ trước Nghị viện, dẫn Hiến pháp Nhật Bản Điều 72 Hiến pháp Nhật Bản nói: “Thủ tướng với tư cách đại diện cho Nội báo cáo trước Nghị viện tình hình chung hoạt động nhà nước quan hệ quốc tế ” Ngoài ra, quy chế hoạt động hai viện điều chỉnh chi tiết liên quan đến việc giải trình Chính phủ 1.2 Các hình thức giám sát Nghị viện Trong việc giám sát quan hành pháp, Nghị viện có hình thức/cơng cụ giám sát khác tùy theo lựa chọn Những cơng cụ giám sát Hironori Yamamoto (2007), Tools for Parliamentary Oversight – A Comparative Study of 88 National Parliaments, IPU 2 phổ biến chất vấn, phiên hỏi đáp, thành lập quan điều tra, điều trần ủy ban, điều trần phiên họp toàn thể Nghị viện, tra Quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm Một nghiên cứu khảo sát 82 Nghị viện vào năm 2001 cho thấy có biến đổi đáng ý mức độ phổ biến công cụ hoạt động giám sát Nghị viện Ví dụ, nghị sĩ đặt câu hỏi miệng câu hỏi văn Chính phủ 79 tổng số 82 nước, chiếm đến 96,3% số nước có số liệu Thành lập ủy ban điều tra điều trần ủy ban công cụ phổ biến hoạt động giám sát Nghị viện với tỷ lệ sử dụng 95% Ngược lại, chất vấn tra Quốc hội phổ biến cách rõ rệt theo thủ tục chất vấn Chính phủ sử dụng 75% số nước văn phòng tra Quốc hội xuất 73% Bảng 1: Mức độ phổ biến công cụ giám sát3 Điều trần Ủy ban Điều trần phiên họp toàn thể Thành lập Ủy ban điều tra Đặt câu hỏi Thời gian Thanh tra Chất vấn hỏi đáp Quốc hội % Số % Số % Số % Số % Số 95,9 73 90,8 76 95,9 73 96,3 82 84 75 % Số % 75,4 65 72,7 Số 77 Số liệu IPU WBI cho thấy liên hệ công cụ kiểu giám sát với yếu tố thể chế khác hình thức thể Điều trần Ủy ban, điều trần phiên họp toàn thể, phiên hỏi - đáp chất vấn thường sử dụng phổ biến nước theo mơ hình thể đại nghị so với nước theo thể tổng thống bán tổng thống Chính vậy, quan lập pháp hệ thống thể đại nghị có nhiều cơng cụ giám sát để lựa chọn so với quan lập pháp mô hình tổng thống lẫn mơ hình bán tổng thống QUY TRÌNH GIÁM SÁT Thủ tục giám sát nước khác có điểm khác tuỳ thuộc vào thể nhà nước đặc điểm riêng hệ thống trị quốc gia Xét tổng thể hầu hết hoạt động Nghị viện, dù thể có ý nghĩa giám sát hoạt động Chính phủ, từ hoạt động lập pháp, thông qua ngân sách việc đàn hạch, luận tội Chính phủ Tuy nhiên, xét mặt thủ tục, hoạt động giám sát Nghị viện nước tập trung số thủ tục sau: Riccardo Pelizzo Rick Stapenhurst (chủ biên) (2006), Cơ quan lập pháp hoạt động giám sát, Viện Ngân hàng giới, sách dịch, Hà Nội 3 Thủ tục hỏi - đáp4 Phiên hỏi – đáp (Question Time) hình thức để Nghị viện giám sát hoạt động hành pháp Các câu hỏi đặt xét cho yêu cầu thành viên Chính phủ giải thích vấn đề u cầu Chính phủ cho biết thơng tin vụ việc u cầu Chính phủ giải vụ việc Phiên hỏi - đáp khác với chất vấn chỗ không đến biểu thoả mãn hay không thoả mãn với câu trả lời Chính phủ Hình thức giám sát tạo điều kiện cho nghị sỹ lực Chính phủ việc giải vấn đề quốc gia Hình thức hỏi – đáp thường có nước theo chế độ Nghị viện, số nước theo chế độ tổng thống Philippines, vào thứ Năm thành viên Chính phủ phải trả lời trước Quốc hội Các câu hỏi thường bao trùm lĩnh vực sách, nhiều nước theo mơ hình Anh, trưởng thay trả lời câu hỏi theo thứ tự, tính trung bình trưởng xuất lần tháng Trong đó, câu hỏi dành cho người đứng đầu hành pháp có ý nghĩa quan trọng Hiến pháp nước quy định rõ phải dành riêng thời gian để hỏi nhân vật Ở Zambia, Phó Tổng thống đồng thời nghị sỹ trả lời câu hỏi dành cho Tổng thống5 Hộp 1: Vài số phiên hỏi – đáp6 Theo khảo sát, số 88 Nghị viện, có 67 Nghị viện dành thời gian định cho phiên hỏi – đáp với Chính phủ Trong số 67 nước nói trên, hiến pháp nước quy định tần suất phiên hỏi – đáp tuần; 25 nước hiến pháp khơng quy định rõ tần suất Tại 12 nước, có từ phiên hỏi – đáp trở lên tuần, ví dụ Hạ viện Úc hàng ngày từ thứ Hai đến thứ Năm phiên hỏi – đáp diễn từ 14h – 15h30; 35 nước có phiên; 10 nước phiên hỏi đáp/tuần, ví dụ lần tháng Magadascar Tunisia; 10 nước phiên hỏi – đáp khơng theo lịch trình định kỳ thường xun Tần suất xuất người đứng đầu hành pháp khác nước, từ lần/tuần Ai Len, lần giai đoạn định Estonia Ở số Nghị viện, nhân phải có mặt tất phiên hỏi – đáp Thủ tướng Bulgaria Thủ tục hỏi – đáp thực theo hai hình thức: Câu hỏi miệng câu hỏi viết - Câu hỏi miệng nghị sỹ đặt để yêu cầu thành viên Chính phủ trả lời trực tiếp miệng khoảng thời gian định 2.1 Xem thêm khái niệm mức độ phổ biến hình thức hỏi – đáp mục 3.2.3, Chương II Xem thêm Mục 4.2, Chương IV thủ tục tiến hành hỏi – đáp Hironori Yamamoto (2007), dẫn đưa vào lịch làm việc định kỳ Nghị viện gọi “Thời gian dành cho câu hỏi” (Question Time) Ở Viện dân biểu Vương quốc Anh, thời gian dành cho câu hỏi thường tổ chức khoảng thời gian từ 20 đến 30 chiều ngày thứ Hai, thứ Ba thứ Tư, từ 11 30 12 20 ngày thứ Năm, ngày thứ Sáu Còn Thụy Điển, thời gian dành cho câu hỏi tổ chức vào ngày thứ Năm hàng tuần Ở nhiều nước (44/88 Nghị viện) cho phép nghị sỹ đặt câu hỏi phụ sau trưởng trả lời câu hỏi ban đầu, tạo điều kiện làm rõ điểm mà trưởng vơ tình hay cố ý trả lời chung chung “quên”7 - Câu hỏi viết: việc trả lời câu hỏi viết thực cách thành viên Chính phủ hỏi phải soạn câu trả lời văn gửi trực tiếp đến người hỏi (như Thụy Điển) đăng tải Công báo riêng Viện (như Viện dân biểu Anh) Thường nghị sỹ thích đặt câu hỏi miệng qua họ đặt thêm câu hỏi phụ thủ tục tiến hành linh động hơn, đặc biệt điểm yếu chủ thể trả lời câu hỏi chưa chuẩn bị trả lời kỹ Một khía cạnh liên quan đến thủ tục hỏi – đáp có cần thơng báo trước câu hỏi hay khơng, phải thông báo sớm làm hiệu hình thức giám sát Theo khảo sát, 55 Nghị viện cần phải thông báo trước qua Ban thư ký Nghị viện nêu câu hỏi hội trường phiên hỏi – đáp Thời gian thông báo trước từ ngày đến 15 ngày, phần lớn Nghị viện u cầu thơng báo trước ngày Tuy nhiên, vấn đề cấp bách xảy ra, cần gửi thẳng câu hỏi cho chủ tịch viện, nhân vật định câu hỏi có nêu hay khơng8 Thủ tục đặt câu hỏi đời năm 1835 Nghị viện Anh, bắt đầu áp dụng đặn vào năm 1869 Cho đến nay, Thủ tục trở thành thông dụng với khoảng 240 câu hỏi đưa ngày9 2.2 Thủ tục chất vấn Với nhiều điểm khác nước, chất vấn (interpellation) định nghĩa yêu cầu nghị sỹ Thủ tướng, hay thành viên Chính phủ trước phiên họp toàn viện để trả lời thi hành sách quốc gia, hay vấn đề thời quốc gia Khác với hỏi – đáp, chất vấn thường đề cập đến vấn đề có tầm quan trọng quốc gia, ví dụ Hạ viện Bỉ không chất Hironori Yamamoto (2007), dẫn Hironori Yamamoto (2007), dẫn Xem Tài liệu quan thông tin Nghị viện Anh, Factsheet 46: Parliamentary question, website: http://www.parliament.uk vấn vấn đề địa phương, vấn đề lợi ích riêng tư Trong nhiều trường hợp, diễn biểu sau chất vấn, chí dẫn đến kiến nghị bất tín nhiệm Chính phủ Hình 1: Thủ tục tiến hành chất vấn Yêu cầu chất vấn Xác định ngày chất vấn Tiến hành chất vấn Biểu kết chất vấn Các nhóm đảng Nghị viện thường đóng vai trị quan trọng chất vấn Không số Nghị viện cho phép nhóm đảng nêu chất vấn, mà nhiều nước, nhóm đảng cịn kiểm sốt việc khởi xướng chất vấn nghị sỹ thuộc nhóm mình, ví dụ Hạ viện Bỉ, nghị sỹ phải nhận đồng ý nhóm đảng đưa chất vấn nghị trường Thơng thường, nhóm đảng đối lập hay sử dụng quyền chất vấn Thủ tục tiến hành chất vấn thực theo bước sau đây: a) Yêu cầu chất vấn Thủ tục chất vấn bắt đầu yêu cầu chất vấn u cầu chất vấn thường có tính cá nhân, tức việc yêu cầu chất vấn thường xuất phát từ cá nhân nhóm nghị sỹ khơng phải mang tính tồn viện Thơng thường, yêu cầu chất vấn nghị sỹ Nghị viện đặt có liên quan trực tiếp đến hoạt động bộ, hay việc thi hành sách Chính phủ Theo Nội quy nhiều nước, yêu cầu chất vấn phải ghi rõ vấn đề chất vấn tên cụ thể người bị chất vấn Ngoài ra, nhằm tránh yêu cầu chất vấn không thoả đáng, Nghị viện nhiều nước quy định yêu cầu chất vấn phải thu nhận lượng định chữ ký đồng tình nghị sỹ Chẳng hạn, Điều 153, Nội quy Quốc hội Cộng hoà Pháp quy định yêu cầu chất vấn, yêu cầu khiển trách nghị sỹ Chính phủ phải thu nhận số chữ ký phần mười tổng số thành viên Quốc hội Một khảo sát khác IPU cho biết, 15 số 45 Nghị viện có hình thức giám sát này, phải có số lượng nghị sỹ định (ví dụ 5% Hạ viện Đức) nhóm đảng có quyền khởi xướng chất vấn; số lượng nghị sỹ nước này, 1/3 tổng số nghị sỹ nước khác Ở 30 nước lại, cá nhân nghị sỹ quyền nêu chất vấn, phải có ủng hộ số lượng nghị sỹ chí đa số nghị sỹ Khơng thế, theo kiến nghị nghị sỹ, toàn thể Nghị viện tranh luận vấn đề nêu chất vấn Chẳng hạn Nghị viện Estonia, chất vấn khởi xướng yêu cầu văn cá nhân nghị sỹ Sau trưởng trả lời, người nêu chất vấn bắt đầu tranh luận Tiếp đó, đại diện nhóm đảng ủy ban phát biểu vấn đề nêu Nghị viện số nước quy định chất vấn diễn định kỳ, ví dụ lần tuần Thụy Điển10 Yêu cầu chất vấn thường gửi đến Chủ tịch Nghị viện, người có trách nhiệm chuyển yêu cầu chất vấn tới Thủ tướng, thành viên Chính phủ có trách nhiệm trả lời chất vấn b) Xác định ngày chất vấn Việc xác định thời gian tiến hành phiên họp toàn thể để thực thủ tục chất vấn có ý nghĩa quan trọng thân câu hỏi chất vấn có mục đích xem xét trách nhiệm Thủ tướng thành viên Chính phủ nên câu chất vấn phải nêu thời điểm, theo ý người yêu cầu Để xác định thời gian tiến hành chất vấn, nhiều nước theo hướng quy định Văn phòng Nghị viện Chính phủ thảo luận để đến thoả thuận Thời điểm thường xác định cho nghị viên có thời gian chất vấn, cịn thành viên Chính phủ có đủ thời gian chuẩn bị câu trả lời Tuy nhiên, vấn đề đặt Thủ tướng thành viên Chính phủ khơng muốn trả lời câu hỏi chất vấn Pháp luật số nước Thụy Điển giải vấn đề cách chấp nhận việc không trả lời này, kèm với uy tín trị Thủ tướng, thành viên Chính phủ bị giảm sút Một số nước khác lại quy định, Chính phủ không trả lời chất vấn thời gian định với yêu cầu lượng nghị sỹ định, Nghị viện đơn phương xác định thời gian chất vấn thơng báo cho Chính phủ c) Tiến hành chất vấn Theo truyền thống nhiều Nghị viện, phiên chất vấn, cá nhân nghị sỹ có câu hỏi chất vấn phép trình bày câu chất vấn Thủ tướng thành viên Chính phủ bị chất vấn trả lời câu hỏi chất vấn khoảng thời gian định (nhiều 15 phút) Sau đó, nghị sỹ có quyền đặt câu hỏi phụ vấn đề chất vấn Các câu hỏi phụ nghị sỹ gửi lên Chủ tọa phiên chất vấn người bị chất vấn phải trả lời câu hỏi Thông thường, Nội quy Nghị viện nước giới hạn cho thời gian trả lời câu hỏi phụ 10 phút Hironori Yamaoto (2007), dẫn 10 Xét mặt nội dung chất vấn, người ta phân biệt ba loại chất vấn: Thứ nhất, Chất vấn để quy kết trách nhiệm Đó chất vấn mà thảo luận, nghị sỹ chất vấn đả kích Chính phủ, thể thái độ bất tín nhiệm Chính phủ; Thứ hai, Chất vấn mang tính thơng tin Trong chất vấn này, mục đích tìm quan điểm hành pháp lập pháp vấn đề Thứ ba, chất vấn mang tính khoa trương Đây trường hợp thường xảy Nghị viện theo truyền thống Nghị viện Anh Để tranh thủ uy tín cá nhân, nhiều thành viên Chính phủ lợi dụng thủ tục chất vấn cách nhờ nghị sỹ thân cận nêu câu hỏi chất vấn để tŕnh bày vấn đề trước Nghị viện d) Biểu kết chất vấn Các chất vấn dù dạng kết thúc nó, Nghị viện phải đưa ý kiến Nếu Nghị viện khơng đưa ý kiến thủ tục chất vấn khơng đạt mục đích vốn có Nghị viện lúc cịn mang ý nghĩa hình thức trước hành pháp Truyền thống Nghị viện nhiều nước ghi nhận có ba hình thức biểu để xác định ý kiến Nghị viện Thứ nhất, Nghị viện biểu thoả mãn trả lời Thủ tướng thành viên Chính phủ Theo cách thức này, vấn đề tín nhiệm Thủ tướng thành viên Chính phủ khơng phải đặt Thứ hai, Nghị viện biểu không thoả mãn Với kết này, Nghị viện đặt vấn đề bất tín nhiệm Chính phủ theo chế độ trách nhiệm tập thể đưa khuyến nghị từ chức thành viên Chính phủ (thơng thường thành viên buộc phải từ chức để tránh sụp đổ tập thể Chính phủ) Tuy nhiên, số nước chế hỗn hợp Pháp, Italia, cho dù Nghị viện biểu khơng thoả mãn Chính phủ khơng bị buộc phải giải tán uy tín họ bị giảm sút nghiêm trọng thường dẫn đến việc từ chức Thứ ba, Nghị viện biểu cách trung dung, không bao hàm ý nghĩa tán thành hay không tán thành với câu trả lời Trong trường hợp này, Nghị viện không thảo luận thêm tiếp tục nghị trình Như vậy, theo cách hiểu truyền thống trên, thủ tục chất vấn Việt Nam gần với thủ tục đặt câu hỏi đề cập mục nhiều Đặc biệt, sau kết thúc trình chất vấn, Quốc hội Việt Nam thường nghị chất vấn thường nêu khuyến nghị liên quan đến vấn đề chất vấn mà đặt vấn đề thoả mãn hay không thoả mãn kết trả lời chất vấn 2.3 Thủ tục điều tra Uỷ ban điều tra Việc thành lập Uỷ ban điều tra xuất Quyền thành lập uỷ nhiều nước theo thể cộng hoà tổng ban điều tra quyền thống Ở đó, quyền thành lập uỷ ban điều tra tự nhiên Nghị quyền tự nhiên Nghị viện, xuất phát từ viện, xuất phát từ ngun ngun tắc Nghị viện có quyền thơng tin đầy tắc Nghị viện có quyền đủ vấn đề hành pháp thực thông tin đầy đủ hiện, đảm bảo chế “kiềm chế đối trọng” tổ chức máy nhà nước Việc thành lập Uỷ ban điều tra nhằm mục đích thu thập thơng tin để báo cáo cho Nghị viện để cần, Nghị viện tổ chức thảo luận đến kết luận giám sát Đặc điểm hoạt động điều tra lạm dụng cơng quyền, khơng quan hành pháp Thông thường uỷ ban điều tra thành lập riêng biệt viện Nghị viện Nhật Bản Một số nước lại qui định không thành lập uỷ ban điều tra độc lập viện, mà có uỷ ban phối hợp (Tây Ban Nha)11 Để ủy ban điều tra hoạt động có hiệu quả, bước đầu thành lập, cần đảm bảo tính độc lập cho quan Tính độc lập hoạt động Ủy ban thể trước hết chỗ, thành viên Ủy ban chuyên viên giúp việc phải cung cấp ngân sách độc lập phải độc lập lợi ích, tức khơng liên quan đến cơng việc trước mình, khơng có mối quan hệ gia đình, thân thuộc với đối tượng bị điều tra Có thể nói khơng có quyền chất vấn đặt câu hỏi, Nghị viện thể cộng hồ tổng thống có quyền giám sát hoạt động hành pháp lớn thông qua hoạt động Uỷ ban điều tra Lý khiến hình thức Uỷ ban điều tra sử dụng nước đại nghị cho Chính phủ nước xuất thân từ đa số Nghị viện, nên Nghị viện biết rõ hoạt động Chính phủ khơng cần thơng qua hoạt động điều tra a) Thành lập uỷ ban điều tra Ở Hoa Kỳ, điều tra Uỷ ban thường trực Nghị viện tự ý tiến hành miễn đối tượng điều tra thuộc thẩm quyền Uỷ ban Thông thường, hoạt động điều tra uỷ ban thường trực Nghị viện Mỹ tiểu ban tiến hành, uỷ ban khơng muốn cơng việc Hironori Yamamoto (2007), dẫn; Wilhelm Lehmann (2010), Parliamentary committees of inquiry in national systems: a comparative survey of EU Member States, European Parliament 11 bị ngưng trệ, điều kiện khối lượng công việc thường xuyên uỷ ban Nghị viện Hoa Kỳ lớn Uỷ ban điều tra Nghị viện thành lập theo phương thức đặc biệt Mỗi Viện Nghị viện Hoa Kỳ thành lập Viện uỷ ban điều tra, có hai Viện thành lập Uỷ ban điều tra chung Uỷ ban điều tra thành lập theo dạng khơng phải có thành viên nghị sỹ mà có thành viên nhân vật ngồi Nghị viện, có tiếng vơ tư, cơng có uy tín chun mơn Thủ tục thành lập Uỷ ban điều tra thường đơn giản theo yêu cầu nghị sỹ, Nghị viện cần biểu việc thành lập uỷ ban, định thành viên, bầu chủ tịch uỷ ban (thông thường người đảng đa số Nghị viện) xác định kinh phí cho hoạt động Uỷ ban b) Đối tượng điều tra Uỷ ban điều tra Đối tượng điều tra uỷ ban thường lớn, bao hàm nhiều vấn đề Uỷ ban thường trực Nghị viện Hoa Kỳ, sau Đạo luật cải tổ quyền lập pháp năm 1946 đời, quyền theo dõi q trình thực thi Chính phủ tất đạo luật thuộc lĩnh vực uỷ ban phụ trách Còn uỷ ban điều tra đặc biệt thường có đối tượng điều tra xác định thành lập c) Thẩm quyền uỷ ban điều tra Theo kinh nghiệm nhiều Nghị viện giới, để hoạt động điều tra có hiệu quả, cần quy định thẩm quyền rộng lớn cho uỷ ban điều tra Thường Uỷ ban có quyền như: - tìm hiểu tài liệu quan nhà nước; - tổ chức điều trần để hỏi nhân chứng, chuyên viên, nhà kỹ thuật, nhân viên hành pháp… Việc tổ chức điều trần có ý nghĩa lớn điều tra Uỷ ban Các nhân chứng mời điều trần thường phải có nghĩa vụ chấp nhận phải tuyên thệ với Chủ tịch Uỷ ban điều tra cung cấp thông tin thật, trừ thông tin ảnh hưởng đến an ninh quốc gia Tuy nhiên, để tránh việc lợi dụng quy định liên quan đến an ninh quốc gia, nhiều nước có quy định trường hợp Nghị viện yêu cầu người đứng đầu hành pháp phải xác nhận thông tin Để đảm bảo trách nhiệm cung cấp thông tin nhân chứng, Nghị viện Hoa Kỳ quy định nhân chứng mời đến tham gia điều trần mà từ chối bị phạt tiền tới 1000 USD, bị phạt tù đến năm Cịn Pháp, Chủ tịch Uỷ ban điều tra yêu cầu quan vũ trang dẫn nhân chứng tới trình diện 10 d) Báo cáo kết điều tra Cho dù có quyền hành lớn trình điều tra Uỷ ban điều tra quan có tính chất nghiên cứu nên sau hoàn thành nhiệm vụ, uỷ ban phải báo cáo Nghị viện để có định cuối Nghị viện thể ba thái độ khác kết điều tra Uỷ ban điều tra: Thứ nhất, không thoả mãn với việc thực sách hành pháp; Thứ hai, đồng ý với việc thực sách hành pháp; Thứ ba, khơng thể ý kiến Khi Nghị viện thể ý kiến không đồng ý, ý kiến xác đáng hành pháp phải tự động thực theo khuyến nghị Uỷ ban điều tra đưa trước để vấn đề làm quan hệ hành pháp lập pháp trở nên căng thẳng 2.4 Điều trần ủy ban Nghị viện Điều trần Ủy ban Nghị viện trở thành phần thiếu hoạt động lập pháp, giám sát Nghị viện nước Theo Viện Ngân hàng giới, vào năm 2001, số 80 Nghị viện khảo sát, có 70 Nghị viện áp dụng điều trần hoạt động Ủy ban12 Khái niệm: Nghĩa gốc tiếng Anh điều trần nghe (hearings) - ủy ban nghe thông tin từ tất bên liên quan vấn đề mà ủy ban quan tâm Như vậy, điều trần trình bao gồm nhiều phiên họp thức để Ủy ban nghe tất bên liên quan cung cấp thông tin, quan điểm, chứng nội dung quan trọng dự luật, vấn đề, vụ việc thu hút ý công chúng cần giám sát Từ đó, Ủy ban báo cáo điều trần kiến nghị dự luật có kiến nghị giám sát buộc Chính phủ phải có phản hồi khuyến nghị đưa báo cáo, thường với biện pháp cải thiện tình hình13 Bảng 1: Sự khác điều trần chất vấn ĐIỀU TRẦN CHẤT VẤN Hình thức hoạt động tập thể Ủy Hình thức giám sát cá nhân đại biểu ban Diễn Ủy ban, tiểu ban Diễn phiên họp toàn thể, Chủ nhóm nghị sỹ chủ trì tịch Hạ viện Thượng viện chủ trì Nghe tất bên liên quan đến vấn Chất vấn cá nhân Bộ trưởng đề cần điều trần Riccardo Pelizzo Rick Stapenhurst (chủ biên) (2006), dẫn Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu, John Patterson, Kit Dawnay (2012), Điều trần ủy ban nghị viện khả áp dụng Việt Nam, Báo cáo nghiên cứu, Dự án Tăng cường lực quan đại diện Việt Nam, Văn phòng Quốc hội UNDP, Hà Nội 12 13 11 ĐIỀU TRẦN CHẤT VẤN Hỏi để làm sáng tỏ vấn đề lập Hỏi để truy trách nhiệm vấn đề pháp, giám sát; vướng mắc đâu Phạm vi: Các nội dung lĩnh Mọi vấn đề liên quan đến trách nhiệm vực thuộc thẩm quyền Ủy ban Chính phủ Các bên liên quan nói cho Ủy ban Hỏi – đáp trực tiếp nghe; khơng nói với Thành viên Ủy ban nghe hỏi, Nghị sỹ chất vấn tỏ thái độ, ý kiến không tỏ thái độ Chuyên sâu, kỹ lưỡng, kéo dài nhiều Chỉ diễn phiên họp toàn thể phiên Là sở để Ủy ban báo cáo kiến Quốc hội Nghị đánh giá nghị tiếp Báo cáo điều trần sở để Nghị viện Là nguồn cho cá nhân nghị sỹ khác định dự luật vấn đề giám cân nhắc sát Khuôn khổ pháp lý: Điều trần Ủy ban thường quy định nội quy Nghị viện; số nước, đạo luật tổ chức hoạt động Nghị viện Nhật Bản, Hàn Quốc có đề cập đến hoạt động điều trần Ủy ban Theo khảo sát Liên minh Nghị viện giới, có 71 88 nước có quy định điều trần Ủy ban Nghị viện 14 Tuy nhiên, mức độ đề cập đến hoạt động điều trần văn nước tương đối khác Trong Malaysia, Nội quy Hạ viện có vài điều quy định cách chưa rõ ràng hoạt động điều trần Nội quy Thượng Nghị viện Nhật Bản lại dành riêng mục để quy định hoạt động Các chủ thể tham gia điều trần: Điều trần trình với tham gia nhiều người - thành viên Ủy ban, đại diện quan Chính phủ, nhân chứng, cán phục vụ ủy ban, báo chí cơng chúng Mỗi người có vai trị điều trần Trước hết, chủ thể thành viên Ủy ban tiến hành điều trần Nhiệm vụ họ nghe hỏi nhân chứng, hỏi để nghe, nghe không trình bày quan điểm Thành phần Ủy ban gồm nghị sỹ đảng đa số, đảng thiểu số, nghị sỹ độc lập Nhóm nhân vật thứ hai nhân chứng, kể nhân chứng từ quan Chính phủ, đặc biệt quan trọng người dân, đại diện tổ chức dân sự, công ty liên quan đến vấn đề, vụ việc 14 Hironori Yamamoto (2007), dẫn 12 Nhóm thứ ba nhóm “khán giả” gồm báo chí đằng sau cơng chúng theo dõi, bình luận, đánh giá điều trần, ứng xử bên, tạo lực ép buộc bên phải tuân thủ quy tắc chung Cuối công việc thầm lặng, thiếu nhân viên Ban Thư ký Ủy ban Nghị viện Quy trình cách thức thực điều trần: Thơng thường, quy trình tiến hành điều trần gồm bước: - Soạn thảo Đề cương tham chiếu, lập kế hoạch; - Mời công chúng gửi ý kiến văn bản; - Tìm kiếm hỗ trợ từ chuyên gia độc lập; - Nghe nhân chứng trình bày, thường công khai (thường kéo dài nhiều phiên); - Công bố biên nội dung phiên điều trần; - Soạn thảo báo cáo điều trần; - Công bố báo cáo đưa báo cáo vào chương trình nghị sự; - Theo dõi việc thực kiến nghị báo cáo Thủ tục xem xét tín nhiệm Chính phủ Thủ tục tồn nước có Chính phủ Nghị viện thành lập Việc giải tán Chính phủ xuất phát từ việc Chính phủ phải chịu trách nhiệm hoạt động trước Nghị viện Thường thủ tục xem xét tín nhiệm Chính phủ bắt đầu hai cách: Thứ nhất, Chính phủ tự đặt vấn đề tín nhiệm trước Nghị viện để kiểm tra mức độ tín nhiệm Nghị viện để gây sức ép với Nghị viện việc xem xét, thông qua vấn đề (có thể sách, đường lối, dự luật) Thủ tục cịn gọi thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm Nếu khơng đạt kết mong muốn, Chính phủ tự từ chức tập thể Đây phương thức hiệu để gây sức ép Nghị viện, thơng thường Chính phủ nước sử dụng biện pháp tin vào lợi tương quan lực lượng vào thời điểm bỏ phiếu Thứ hai, Nghị viện đưa vấn đề bất tín nhiệm biểu Thủ tục gọi bỏ phiếu bất tín nhiệm, thường tiếp nối sau có kết thủ tục chất vấn, kết điều tra Uỷ ban điều tra thủ tục đặt câu hỏi mà qua Nghị viện thấy Chính phủ khơng cịn đủ tín nhiệm để tiếp tục thực nhiệm vụ Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm cịn thể thái độ khơng đồng tình Nghị viện đường lối, sách, động thái cụ thể dự luật Chính phủ Bỏ phiếu bất tín nhiệm thơng qua kéo theo 2.5 13 từ chức Chính phủ có giải tán Nghị viện (nếu có quy định) Ở nhiều nước, bỏ phiếu công nhận Nghị viện khơng thơng qua nghị bất tín nhiệm mà cịn xác định người đứng đầu Chính phủ Ngồi ra, có trường hợp Nghị viện khơng cần phải đưa vấn đề bất tín nhiệm nghị mà cần không thông qua kiến nghị có tính chất đặc biệt Chính phủ Chẳng hạn, Điều 50, Hiến pháp Đệ ngũ Cộng hồ Pháp có quy định: “Khi Hạ nghị viện chấp thuận kiến nghị phê bình khơng chấp thuận kiến nghị hay tuyên cáo sách tổng qt Chính phủ, Thủ tướng phải đệ đơn từ chức lên Tổng thống” Ở nước có Nghị viện hai viện, Thượng viện dù trao số quyền buộc Chính phủ chịu trách nhiệm giải trình khơng có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Nhưng Romania, Chính phủ chịu trách nhiệm trước phiên họp chung hai viện bỏ phiếu bất tín nhiệm diễn phiên họp Các điều kiện để tiến hành bỏ phiếu bất tín nhiệm ngặt nghèo, cần phải có đủ số lượng nghị sỹ để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm, tỷ lệ nghị sỹ đồng ý để thông qua kiến nghị Chẳng hạn, Điều 28-III, Nội quy Hạ nghị viện Nhật Bản quy định kiến nghị bất tín nhiệm Chính phủ nghị sỹ cần phải trình văn với chữ ký 50 nghị sỹ ủng hộ kèm theo lý kiến nghị Các đảng có người Chính phủ thường dựa vào quy định để vận động đối phó với bỏ phiếu bất tín nhiệm Khảo sát cho thấy 44 nước Chính phủ phải từ chức Nghị viện thông qua kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm; 12 nước, nghị sỹ đối mặt với rủi ro ghế thông qua kiến nghị Chính phủ bị bất tín nhiệm kèm theo Nghị viện bị giải tán để nhân dân bầu nghị viện thành lập Chính phủ Ví dụ, Hungary, hai lần bỏ phiếu bất tín nhiệm thành cơng dẫn đến việc giải tán Nghị viện Chính phủ nước cố tình “thua” bỏ phiếu nhằm mục đích giải tán Nghị viện15 Cần phân biệt bỏ phiếu bất tín nhiệm tồn thể Chính phủ bỏ phiếu cá nhân trưởng Bỏ phiếu bất tín nhiệm cá nhân trưởng khơng ảnh hưởng Chính phủ, cử người khác thay Nhưng lặp lại nhiều lần uy tín Chính phủ bị giảm chịu áp lực phải từ chức, chí Litva nửa trưởng bị thay quyền lực Chính phủ phải Nghị viện bỏ phiếu khẳng định lại Chính phủ phải từ chức Trên thực tế bỏ phiếu bất tín nhiệm sử dụng điều kiện khắt khe nói trên, cộng với hệ Trong khảo sát IPU, đại diện 30 Nghị viện số 64 nước có quy định bỏ phiếu bất tín nhiệm cho biết họ chưa bao 15 Hironori Yamamoto (2007), dẫn 14 sử dụng hình thức giám sát Trong số nước áp dụng, tỷ lệ thành công không cao Hộp 2: Vài số thống kê bỏ phiếu bất tín nhiệm16 Trong số 88 nước khảo sát, 64 Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, 36 nước theo chế độ đại nghị, 10 nước theo chế độ tổng thống, 18 nước theo chế độ hỗn hợp; nước lại đại đa số với chế độ tổng thống khơng thừa nhận hình thức bỏ phiếu Trong số 88 nước, Nghị viện 14 nước khơng có quy định cụ thể số lượng nghị sỹ đủ để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm; 14 nước số 1/5 tổng số nghị sỹ; 14 nước phải có từ 1/5 1/3 tổng số nghị sỹ ký, kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm đưa thảo luận; 13 nước yêu cầu phải 1/3 tổng số nghị sỹ, ví dụ Madagascar tỷ lệ 50% Các nước cịn lại khơng có thơng tin vấn đề Để kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm thơng qua, 16 nước địi hỏi cần 50% số nghị sỹ có mặt đồng ý; 33 nước cần phải có 50% tổng số nghị sỹ; cịn nước, phải có đa số định 3/5 2/3 tổng số nghị sỹ viện Ở 35 nước 88 nước, Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm tập thể Chính phủ; có nước cho phép bỏ phiếu bất tín nhiệm cá nhân trưởng; số nước cho phép hai hình thức bỏ phiếu bất tín nhiệm Từ năm 1990 đến 2000, có Nghị viện nước 10 lần thông qua kiến nghị bỏ phiếu bất tín nhiệm; 27 Nghị viện không thông qua kiến nghị 2.6 Thủ tục luận tội hình thức tương tự Ở nhiều nước, Nghị viện trao quyền phế truất người đứng đầu hành pháp với hình thức khác luận tội, bãi miễn… Theo khảo sát 88 nước IPU, 77 nước có quy định hình thức Trong đó, thủ tục luận tội quan chức hành pháp áp dụng 66 nước, có theo thể đại nghị lẫn nước theo thể cộng hoà tổng thống17 Luận tội áp dụng qua điều tra Nghị viện (thường Uỷ ban điều tra) cho thấy có chứng phạm tội lạm dụng chức quyền quan chức nhà nước (kể Tổng thống thể cộng hồ tổng thống) Căn để luận tội thường quy định hiến pháp luật Hộp 3: Cơ sở luận tội18 Theo khảo sát 88 nước, 22 nước số 66 nước có luận tội, việc vi phạm nghĩa vụ hiến định lý luận tội; 34 nước, phản bội 16 Hironori Yamamoto (2007), dẫn 17 Hironori Yamamoto (2007), dẫn 18 Dẫn 15 tổ quốc “tội phạm hình nghiêm trọng”, ví dụ tham nhũng, nhận hối lộ Ở 47 nước người đứng đầu hành pháp không bị luận tội mắc phải tội hình thơng thường; 15 nước khác Nghị viện luận tội chức danh phạm tội hình thông thường Ở nước mà trưởng bị luận tội, lý luận tội họ rộng so với người đứng đầu hành pháp, ví dụ nước trưởng bị luận tội phạm tội theo quy định luật hình Chỉ có 88 nước luận tội tiến hành theo thủ tục thơng thường, cịn nước cịn lại phải có số lượng nghị sỹ ký kiến nghị Ở nước, kiến nghị luận tội tổng thống phải có chữ kỹ 50% tổng số nghị sỹ Để thông qua kiến nghị luận tội, 56 nước địi hỏi phải có đa số tổng số nghị sỹ, 39 nước yêu cầu phải có đồng ý 2/3 tổng số nghị sỹ đồng ý Ở 54 nước, Nghị viện có quyền luận tội, cịn 12 nước, Nghị viện vừa luận tội, vừa phán Ở nước lưỡng viện, việc luận tội quan chức nhà nước thường bắt đầu Hạ viện, sau Thượng Nghị viện tiến hành luận tội phán quyết, đòi hỏi phải đạt đa số viện Ví dụ, Kazakhstan, đa số đơn giản (quá 50%) Hạ viện đủ để buộc tội Tổng thống, Thượng viện lại phải đạt 2/3 tổng số thượng nghị sỹ Phán cuối thông qua 3/4 tổng số nghị sỹ viện đồng ý phiên họp chung hai viện Còn Mỹ, tiến hành luận tội, thượng nghị sỹ phải tuyên thệ Chánh án Tòa án Tối cao làm chủ tọa Quyết định luận tội đưa có đồng ý hai phần ba số thượng nghị sỹ có mặt 19 Mặc dù luận tội có nhiều ý nghĩa dân chủ sử dụng thực tế Nước Anh, quê hương Nghị viện thủ tục này, 200 năm chưa sử dụng đến thủ tục luận tội (lần cuối áp dụng vào năm 1805) Luận tội thực cách triệt để Mỹ, nơi Nghị viện đánh giá có thực quyền so với nước giới, từ ngày đầu đến áp dụng 13 lần Theo IPU, vịng 10 năm từ 19902000, có 30 kiến nghị luận tội đề xuất 88 nước khảo sát Ngoài ra, số nước Áo, Iceland, Rumani, Nghị viện khởi xướng việc bãi miễn tổng thống, Nghị viện thông qua nghị bãi miễn, đưa trưng cầu ý dân, tổng thống bị bãi miễn đa số cử tri bỏ phiếu đồng ý với nghị Cịn 13 nước, Nghị viện có quyền phế truất tổng thống; nước Nghị viện đề xuất tổng thống cách chức thành viên Chính phủ; cịn 11 nước, Nghị viện phê chuẩn đề nghị tổng thống cách chức chức danh này20 19 20 Dẫn Dẫn 16 Ngoài ra, việc giám sát hoạt động hành pháp Nghị viện cịn thực số cơng cụ giám sát khác mà đặc biệt số việc sử dụng Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) Thanh tra Quốc hội sử dụng Thụy Điển vào năm 1809, sau nhiều nước Tây Âu áp dụng Thanh tra Quốc hội thường thành viên Nghị viện Ở Anh, người Nghị viện bổ nhiệm theo quy định Đạo luật Thanh tra Quốc hội ban hành năm 1967 Chức Thanh tra Quốc hội điều tra khiếu nại, tố cáo công luận việc quản lý không tốt công việc công sở Hoặc nhân viên hoạt động theo yêu cầu nghị sỹ trường hợp phải báo cáo kết điều tra cho nghị sỹ Ngồi ra, Thanh tra Quốc hội cịn trình Nghị viện báo cáo thường niên hoạt động thuộc chức Thanh tra Quốc hội khơng có quyền đưa định cuối trách nhiệm hành pháp, công cụ hữu hiệu nhằm cung cấp thông tin đầy đủ cho Nghị viện việc thực hoạt động giám sát 17 ... ủy ban Nghị viện Điều trần Ủy ban Nghị viện trở thành phần thiếu hoạt động lập pháp, giám sát Nghị viện nước Theo Viện Ngân hàng giới, vào năm 2001, số 80 Nghị viện khảo sát, có 70 Nghị viện áp... Hoạt động tiến hành sau sách ban hành gọi ? ?hoạt động giám sát hậu kiểm” Tuy nhiên, Nghị viện thực ? ?hoạt động giám sát tiền kiểm” để kiểm tra quan hành pháp việc chuẩn bị sách Chính giám sát hoạt. .. TRÌNH GIÁM SÁT Thủ tục giám sát nước khác có điểm khác tuỳ thuộc vào thể nhà nước đặc điểm riêng hệ thống trị quốc gia Xét tổng thể hầu hết hoạt động Nghị viện, dù thể có ý nghĩa giám sát hoạt động