ĐỊNH HƯỚNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT PHÁ SẢN CÁC TỔ CHỨC TÍN DỤNG NGUYỄN VĂN VÂN Tiến sĩ, Khoa Luật Thương mại - ĐH Luật TP.HCM Phá sản tổ chức tín dụng ( ngân hàng chế định tài trung gian phi ngân hàng - TCTD) vấn đề phức tạp khơng phương diện hoạch định, thực sách tài - tiền tệ quốc gia mà cịn phương diện nghiên cứu áp dụng pháp luật Trong tài liệu nghiên cứu, tác giả thường né tránh vấn đề mang tính “nhạy cảm” này, cho vấn đề thuộc “vùng cấm” sách điều tiết kinh tế nhà nước hệ thống ngân hàng Song kinh tế thị trường vận hành theo qui luật vốn có nó, ngân hàng phải chịu nhiều rủi ro từ nhiều yếu tố khác nhau, khả toán dẫn đến phá sản Một thực tế dễ dàng nhận thấy thời điểm nay, sau năm thực “Luật Phá sản doanh nghiệp”1, Toà kinh tế chưa tuyên bố phá sản tổ chức tín dụng Khơng phải hệ thống ngân hàng Việt Nam hoàn toàn vững mạnh mà pháp luật phá sản TCTD chưa có văn pháp luật rõ ràng mà có dẫn chiếu mơ hồ: “Luật TCTD” ngày 12/12/1997 dẫn chiếu sang “Luật Phá sản doanh nghiệp”; “Luật phá sản doanh nghiệp” trao quyền cho Chính phủ qui định cụ thể, Nghị định 189/CP Chính phủ lại dẫn chiếu ngược “Luật Phá sản Doanh nghiệp” Trong tự thân “Luật phá sản doanh nghiệp” điều chỉnh quan hệ phát sinh lĩnh vực phá sản TCTD Theo Nghị UBTVQH số 286/2002/NQUBTVQH10 ngày 29/1/2002 chương trình xây dựng Luật pháp lệnh năm 2002, Dự án Luật phá sản doanh nghiệp (sửa đổi) chuẩn bị Toà án nhân dân tối cao Trong dự thảo lần I II chưa có ý mức đến vấn đề phá sản loại hình doanh nghiệp đặc biệt, có TCTD Thiết nghĩ, việc hoàn thiện pháp luật phá sản lần phải hội giải cách dứt điểm rõ ràng vấn đề phá sản TCTD có thuộc phạm vi điều chỉnh Luật phá sản doanh nghiệp hay khơng? có nội dung Luật phá sản phải nào? 1/ Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật phá sản ngân hàng số quốc gia giới - Cộng hòa Liên bang Nga: Là quốc gia có kinh tế chuyển đổi sang chế thị trường, hệ thống pháp luật XHCN cũ CHLB Nga có số điều kiện, bối cảnh tương đồng với Việt Nam Nghiên cứu pháp luật phá sản nói chung pháp luật phá sản TCTD nói riêng CHLB Nga có ý nghĩa định nghiên cứu xây dựng pháp luật phá sản Việt Nam Luật phá sản kể từ sau bắt đầu chuyển đổi kinh tế CHLB Nga thông qua ngày 19-11-19922 Sáu năm sau, ngày 8-01-1998 Luật Phá sản doanh nghiệp3 ban hành thay cho Luật phá sản năm 1992 Trong lĩnh vực ngân hàng, ngày 25- 2-1999 Viện Đuma Quốc gia CHLB Nga thông qua Luật Phá sản TCTD, sau sửa đổi bổ sung lần thứ vào ngày 2/2/2000 lần thứ hai ngày 19/6/20014 Như vậy, thời điểm lãnh thổ CHLB Nga, quan hệ phá sản TCTD chịu điều chỉnh Luật PSDN ngày 8/1/1998 với tính chất luật chung vừa chịu điều chỉnh Luật PS TCTD với tính chất luật chuyên ngành - Cộng hòa Pháp: Pháp luật phá sản Pháp phần lớn xây dựng giai đoạn cải cách pháp luật 1985-1986 Các văn pháp luật quan trọng điều chỉnh quan hệ phát sinh q trình phục hồi khả tốn phá sản Pháp phải kể đến: Đạo luật số 85-98 ngày 25/1/1985 phục hồi doanh nghiệp toán tài sản doanh nghiệp phá sản theo thủ tục án; Đạo luật số 85-99 ngày 25/4/1985 người điều khiển hội nghị chủ nợ, quản lý tài sản, giám định tình trạng doanh nghiệp5 Trong tài liệu khoa học luật gia Pháp thống quan điểm cho việc giải yêu cầu tuyên bố phá sản ngân hàng doanh nghiệp lĩnh vực tín dụng, tài phải tuân thủ theo qui định pháp luật đặc biệt Quan điểm quan điểm thức nhà lập pháp Cộng hịa Pháp thời gian gần Thật vậy, trước 1999, vấn đề xử lý phá sản ngân hàng Pháp điều chỉnh qui định pháp luật thông thường áp dụng chung cho tất loại hình doanh nghiệp Từ ngày 6/6/1999 Luật sửa đổi bổ sung số qui định xử lý phá sản ngân hàng bắt đầu có hiệu lực áp dụng6 Sở dĩ có thay đổi phạm vi điều chỉnh pháp luật phá sản Pháp là: Thứ nhất: thời gian gần Pháp giới có nhiều ngân hàng lâm vào tình trạng vỡ nợ ví dụ Ngân hàng Palace Sterne bị phá sản vào năm 1995 với số nợ lên tới 12 tỷ Fr Thứ hai: trước năm 1982 phần lớn hệ thống ngân hàng Pháp bị quốc hữu hóa thuộc sở hữu nhà nước trường hợp ngân hàng bị khả tốn nhà nước có biện pháp khắc phục giải hậu theo trình tự đặc biệt, đến sau 1997 Cộng hịa Pháp thực sách tư hữu hoá hầu hết doanh nghiệp hoạt động lĩnh vực tài chính, tiền tệ, vậy, vấn đề phá sản ngân hàng phải tiếp cận giác độ Thứ ba: tính phức tạp vấn đề phá sản ngân hàng hậu cho xã hội kinh tế - Hoa Kỳ: Phần lớn vấn đề liên quan đến khả toán phá sản Hoa Kỳ chịu điều chỉnh luật liên bang, ví dụ: Đạo luật số 95-598 khả tốn phá sản Nghị viện Hoa Kỳ thơng qua ngày 6/10/1978 có hiệu lực từ ngày 1/10/1979 Ngồi ra, Tịa tối cao Hoa Kỳ cơng bố tập án lệ hướng dẫn vấn đề liên quan đến phá sản Điểm đặc thù pháp luật phá sản Hoa Kỳ văn pháp luật kể không điều chỉnh quan hệ khả toán phá sản loại hình doanh nghiệp đặc biệt như: ngân hàng, cơng ty bảo hiểm, cơng ty tài chính, cơng ty chứng khốn, tập đồn đường sắt, tổ hợp xây dựng mà qui định đạo luật riêng biệt7 Tóm lại: Pháp luật phá sản đa số quốc gia giới không đồng sở, trình tự, thủ tục giải yêu cầu tuyên bố phá sản Ngân hàng định chế tài trung gian (các TCTD) với loại hình doanh nghiệp khác, thơng thường tồn văn riêng điều chỉnh quan hệ liên quan đến phá sản TCTD 2/ Phạm vi điều chỉnh Luật phá sản doanh nghiệp Việt Nam (Mối liên hệ pháp luật phá sản doanh nghiệp pháp luật phá sản TCTD) Tại Đ.1 Luật phá sản doanh nghiệp qui định: “Luật áp dụng doanh nghiệp thuộc hình thức sở hữu thành lập hoạt động theo pháp luật Việt Nam lâm vào tình trạng phá sản Chính phủ qui định cụ thể việc thi hành luật doanh nghiệp trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh dịch vụ công cộng quan trọng” Mặt khác, Đ.4 Nghị định 189/1994/NĐ-CP Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Phá sản doanh nghiệp giải thích: doanh nghiệp trực tiếp phục vụ an ninh quốc phòng dịch vụ công cộng quan trọng phải doanh nghiệp hoạt động lĩnh vực sản xuất sửa chữa vũ khí, khí tài trang bị chuyên dùng cho quốc phịng, an ninh; ngành điện, bưu viễn thông, vận tải đường sắt, hàng không, thủy lợi có doanh nghiệp lĩnh vực tài tiền tệ bảo hiểm Vậy, TCTD loại hình doanh nghiệp đặc biệt phục vụ dịch vụ công cộng quan trọng theo khái niệm Đ.1 Luật PSDN TCTD lâm vào tình trạng khả tốn áp dụng thủ tục đặc biệt qui định Đ.4, NĐ 189/CP sau: Khi lâm vào tình trạng khả tốn nợ đến hạn đại diện hợp pháp doanh nghiệp phải báo cáo văn nộp cho quan định thành lập doanh nghiệp Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận báo cáo, Thủ trưởng quan định thành lập doanh nghiệp phải xem xét, định biện pháp cần thiết nhằm phục hồi khả toán nợ đến hạn doanh nghiệp Trong trường hợp biện pháp phục hồi vượt khả Thủ trưởng quan định thành lập báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, định biện pháp hỗ trợ hay không hỗ trợ doanh nghiệp Tịa án Quyết định mở thủ tục giải yêu cầu phá sản doanh nghiệp trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh dịch vụ công cộng quan trọng sau nhận văn Thủ tướng Chính phủ Thủ trưởng bại Xây dựng pháp luật phá sản TCTD Việt Nam khơng nằm ngồi mục đích nguyên tắc Mặc khác, xuất phát từ vai trị quan trọng đặc tính dễ tổn thương TCTD hệ thống tài chính, tiền tệ kinh tế Một ngân hàng bị phá sản, hậu không thân ngân hàng chủ nợ ngân hàng mà hoảng loạn bất an theo phản ứng dây chuyền toàn hệ thống ngân hàng kinh tế Vì vậy, xu hướng chung lĩnh vực pháp luật phá sản ngân hàng xây dựng chế pháp lý nhằm phục hồi lực toán TCTD tạm thời khả tốn sau khơng thành cơng thủ tục tuyên bố phá sản toán tư pháp tài sản TCTD Theo qui định pháp luật Việt Nam nay, chế pháp lý nhằm phục hồi khả toán TCTD bao gồm: - Phục hồi khả toán trước thời điểm yêu cầu mở thủ tục tuyên bố phá sản (hay gọi kiểm soát đặc biệt), NHNNVN thực qui định Luật TCTD ngày 12/12/1997 - Phục hồi TCTD sau định mở thủ tục giải yêu cầu tuyên bố phá sản Hội nghị chủ nợ thực chịu điều chỉnh Luật phá sản doanh nghiệp doanh nghiệp (Hiện nay, không quốc gia áp dụng giai đoạn cho TCTD) a) Phục hồi TCTD trước thời điểm yêu cầu tuyên bố phá sản TCTD (Kiểm soát đặc biệt): Theo Đ92 Luật TCTD Việt Nam ngày 12/12/1997 kiểm soát đặc biệt hiểu biện pháp kiểm sốt quản lý nhà nước đặc biệt NHNNVN thực TCTD có nguy khả chi trả, khả toán nhằm phục hồi khả toán cho TCTD ấy, bảo đảm an tồn hệ thống ngân hàng TCTD bị đặt vào tình trạng kiểm sốt đặc biệt trường hợp sau: - Có nguy khả chi trả; - Nợ khơng có khả thu hồi, có nguy khả tốn; - Khi số lỗ lũy kế TCTD lớn 50% tổng số vốn điều lệ thực có quỹ Khác với pháp luật Việt Nam, pháp luật CHLB Nga phá sản TCTD qui định hình thức phục hồi tình hình tài TCTD cách cụ thể, rõ ràng Nếu pháp luật Việt Nam qui định đặt TCTD vào tình trạng KSĐB ln ln gắn liền với việc phải thành lập Ban KSĐB, Luật LB Nga qui định NHTW LB Nga định phục hồi khơng thiết thành lập Hội đồng điều hành tạm thời Hội đồng thành lập có đủ sở qui định Đ17 Luật PS TCTD LB Nga Ở Mỹ, Tập đồn bảo hiểm tiền gửi tín dụng (FDIC) tổ chức thực chức giám sát tình hình tài chính, cảnh báo cho ngân hàng mua bảo hiểm, thực bảo hiểm tiền gửi phục hồi tài cho ngân hàng, tham gia vào giải lý ngân hàng phối hợp với Cục dự trữ Liên bang, Ủy ban tra Tài Sau năm 1982 với cho phép điều luật bổ sung thẩm quyền FDIC mở rộng lĩnh vực trợ giúp, phục hồi ngân hàng gặp khó khăn, bao gồm: Cung cấp khoản tín dụng, bảo lãnh vay, nhận tiền gửi, sở hữu chứng khoán nhằm mục đích ngăn chặn sụp đổ, phục hồi hoạt động bình thường ngân hàng đóng bảo hiểm, xếp, tổ chức việc cấu lại ngân hàng, trợ giúp việc sáp nhập, hợp ngân hàng 12 Tóm lại: Kiểm sốt đặc biệt qui trình phục hồi khả tốn TCTD tạm thời khả toán Biện pháp phục hồi mang tính hành - nghiệp vụ thực NHNNVN mà không khâu tố tụng án giải yêu cầu tuyên bố phá sản không công khai rộng rãi công luận b) Phục hồi TCTD sau thụ lý hồ sơ yêu cầu tuyên bố phá sản: Theo Đ.6 NĐ 189/1994: sau Toà án thụ lý hồ sơ yêu cầu tuyên bố phá sản thủ tục giải phá sản TCTD tiến hành theo qui định Luật PSDN năm 1993 doanh nghiệp thông thường tức phải thông qua giai đoạn: triệu tập hội nghị chủ nợ, thực việc hòa giải, xây dựng phương án phục hồi TCTD, tổ chức lại hoạt động kinh doanh, hịa giải khơng thành Tịa tun bố phá sản tiến hành toán tài sản Rõ ràng qui định hồn tồn khơng khoa học xa rời thực tế trước NHNNVN “tận tình cứu chữa” tất liệu pháp kể việc cho vay phục hồi khả toán từ dự trữ bắt buộc NHTW, TCTD không phục hồi khả tốn NHNN u cầu Tồ án mở thủ tục tuyên bố phá sản đồng thời NHNN thu hồi giấy phép hoạt động ngân hàng, điều đồng nghĩa với việc NHNN “bó tay” chờ Tồ án khai tử TCTD Sẽ khơng có phương án Hội nghị chủ nợ để TCTD phục hồi khả tốn Mặt khác, uy tín, niềm tin ổn định tâm lý khách hàng ngân hàng yếu tố định hoạt động ngân hàng Vì vậy, sau tồ án có định việc thụ lý hồ sơ yêu cầu tuyên bố phá sản ngân hàng (Khác với định tình trạng kiểm sốt đặc biệt, định thụ lý hồ sơ tuyên bố đặt TCTD vào tình trạng phá sản công bố công khai phương tiện thông tin) ngân hàng khơng cịn may phục hồi Xuất phát từ lý giải trên, cho pháp luật phá sản TCTD cần thiết qui định việc áp dụng thủ tục rút gọn tức không áp dụng giai đoạn phục hồi Hội nghị chủ nợ thực doanh nghiệp thông thường Liên quan vấn đề này, Luật Phá sản TCTD CHLB Nga (Đ5) qui định rõ: Giai đoạn phục hồi nợ thỏa thuận phương án phục hồi nợ qui định Luật PSDN không áp dụng phá sản TCTD Theo nhìn nhận chuyên gia pháp luật ngân hàng điều đương nhiên13 Pháp luật phá sản ngân hàng Hoa Kỳ không tồn thủ tục phục hồi sau có định Cơ quan Thanh tra tài Cơ quan hành pháp bang Tập đồn bảo hiểm tiền gửi tín dụng cử làm người quản lý tài sản ngân hàng phá sản, thực phương án chi trả tiền gửi, sau tiến hành lý tài sản ngân hàng phá sản 14 6/ Thanh toán tài sản TCTD bị tuyên bố phá sản - Về thành phần Tổ toán: Theo pháp luật phá sản doanh nghiệp Việt Nam hành, việc thi hành định tuyên bố phá sản thuộc thẩm quyền Phòng thi hành án thuộc Sở tư pháp nơi doanh nghiệp đặt trụ sở Thành phần tổ tốn tài sản gồm có: a) chấp hành viên cán phịng thi hành án; b) đại diện quan tài – ngân hàng cấp; đại diện chủ nợ, đại diện cơng đồn đại diện người lao động; d) đại diện doanh nghiệp bị phá sản (Đ 42) Nếu qui định áp dụng cho việc tiến hành tốn tài sản TCTD phát sinh số vướng mắc: Thành phần tổ toán tài sản khơng thể có đủ chun mơn nghiệp vụ để thực việc lý tài sản ngân hàng Luật nước phá sản ngân hàng qui định thành viên tổ lý tài sản bắt buộc phải có tham gia tổ chức bảo hiểm tiền gửi quốc gia, đại diện Ngân hàng TW, NHTW giới thiệu từ đội ngũ người chuyên nghiệp lĩnh vực quản lý toán tài sản phá sản cá nhân phải có giấy phép hành nghề Ủy ban phục hồi toán tài sản phá sản cấp Khi doanh nghiệp bị phá sản tổ toán tài sản phải mở tài khoản ngân hàng thương mại để gửi khoản tiền thu từ việc thu hồi khoản cho vay doanh nghiệp mắc nợ từ việc đấu giá tài sản Tổ toán tài sản phá sản TCTD bắt buộc phải mở tài khoản NHNNVN sử dụng tài khoản suốt thời gian thực việc tốn tài sản Tổ tốn phải có nghĩa vụ chuyển tồn khoản nợ có nằm rải rác tất tài khoản liên ngân hàng ngân hàng kể tài khoản dự trữ bắt buộc NHNN tài khoản sau mở - Về thứ tự tốn tài sản phá sản: Trong trường hợp phá sản TCTD tiến hành tốn tài sản phải tính đến khoản nợ mà TCTD vay NHNN ngân hàng khác dùng để phục hồi khả toán (các khoản vay giai đoạn Kiểm soát đặc biệt) Theo Đ.96 Luật TCTD qui định khoản vay đặc biệt ưu tiên toán trước tất khoản nợ khác TCTD phá sản Vấn đề đặt là: liệu có mâu thuẫn Luật phá sản doanh nghiệp Luật TCTD hay không?15 Liên quan đến vấn đề chúng tơi cho rằng: việc ưu tiên tốn cho khoản vay đặc biệt trước tất khoản nợ khác hợp lý, nguyên nhân sau: Thứ nhất: Luật TCTD ban hành năm 1997 đồng thời luật chuyên ngành mối quan hệ với Luật Phá sản doanh nghiệp ban hành 1993 Vì vậy, theo nguyên tắc áp dụng luật, qui định Luật TCTD ưu tiên áp dụng Thứ hai: Dưới phương diện thực tiễn thấy rằng: khoản cho vay đặc biệt thực chất khơng hồn tồn khoản nợ vay nghĩa Có thể dễ dàng nhận thấy khoản vay đặc biệt thực sau thời điểm có định đặt TCTD vào tình trạng kiểm sốt đặc biệt, NHNN thành lập Ban Kiểm soát đặc biệt để tham gia điều hành, quản lý TCTD với mục đích phục hồi, hợp lý cho khoản “tạm ứng” theo chủ trương NHNN nhằm phục hồi doanh nghiệp khoản nợ TCTD phải ưu tiên toán Thứ ba: Xuất phát từ đặc điểm hoạt động ngân hàng phân tích phần đầu, khoản vay đặc biệt giao dịch cưỡng chế Các khoản vay đặc biệt thực không nhằm vào mục tiêu lợi nhuận bên vay lẫn bên cho vay mà lợi ích tồn hệ thống ngân hàng mà sau kinh tế đất nước, ưu tiên toán đương nhiên Kết luận: Có thể sớm để đặt vấn đề xây dựng văn luật riêng biệt Phá sản TCTD bối cảnh pháp luật kinh tế Việt Nam nhiều vấn đề cần phải sửa đổi bổ sung hồn thiện Cũng thực tiễn phá sản ngân hàng Việt Nam chưa vấn đề xúc nay, song để Luật phá sản tương lai không bị “phá sản” lần an tồn hệ thống tài tiền tệ – ngân hàng nước nhà đến lúc cần phải chấm dứt mơ hồ, không khả thi thiếu khoa học pháp luật phá sản hành, cần thiết phải xây dựng môi trường pháp luật minh bạch, rạch ròi cho TCTD mà đặc biệt phải tính đến yếu tố riêng, đặc thù phá sản TCTD.· Luật Phá sản Doanh nghiệp ngày 30/12/1993 có hiệu lực từ 01/7/1994 Xem: Tổng tập pháp luật phá sản, M ; Nauka, 1994 (Tiếng Nga) Xem “Rocsixkai Gazeta” số ngày 20, 21/01/1998 Tuyển tập pháp luật CHLB Nga ngày 12/01/1998 số 2/98; tr 222 (tiếng Nga) Nguồn: www.bankr.ru Các chế định Luật dân nước ngoài, Chủ biên: V.V Gialecxki, Matxcơva, Nxb NORMA, 1999, tr 105 (tiếng Nga) Xem: Christian Gavanlda, Jean Stoufflet Droit Bancaire (Institution- Comptes- Opérations- Services), Bản tiếng Nga NXB Finstatinform, Matxcơva 1996; Xem thêm: Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật phá sản doanh nghiệp”, Nhà Pháp luật ViệtPháp, Hà Nội, tháng 1/2001, tr 35-36 Alfred M Pollard, Joseph G Passaic Luật Ngân hàng Hoa Kỳ, Matxcơva, Nxb Unhiverx, 1992, tr 701 (Bản tiếng Nga) Thuật ngữ hiểu “xác nhận tình trạng sẵn có từ trước”, tun bố khơng tạo tình trạng thực tế phương diện kinh tế tuyên bố phát sinh hậu pháp lý định “Luật Phá sản doanh nghiệp” “Luật Phá sản TCTD” 10 Luật phá sản TCTD 25/02/1999, báo “Rocsixkai Gazeta” số ngày 4/3/1999 11 Alfred M Pollard, Joseph G Passaic Luật Ngân hàng Hoa Kỳ, Matxcova, Nxb Unhiverx, 1992, tr 701 (Bản tiếng Nga) 12 Korobov Iu I; Rubin Iu B; Sandatkin V I, Tổng tập tài liệu ngân hàng, Quyển I; M “COMITET”, 1994, tr 130 (Bản tiếng Nga); Xem thêm:Alfred M Pollard; Joseph G Passaic Luật Ngân hàng Hoa Kỳ, Matxcova, Nxb Unhiverx, 1992, tr 702 (Bản tiếng Nga) 13 Livsix N, Chuyên viên vụ hoàn thiện pháp luật Toà Kinh tế tối cao Liên Bang Nga, Phá sản TCTD/Tạp chí Tòa án Kinh tế tối cao, số 4/ 1999), www.bankr.ru 14 Luật Ngân hàng Mỹ, T l, sđd, tr 706 15 Nguyễn Mạnh Hà, Các khoản cho vay đặc biệt có ưu tiên tốn TCTD phá sản, Tạp chí Tịa án nhân dân, số 2/2000; Xem thêm: Lê Anh Tuấn,Bảo đảm toán nợ cho người nhận chấp tài sản thi hành án dân sự, Tạp chí Ngân hàng số 2/1999 ... tương đồng với Việt Nam Nghiên cứu pháp luật phá sản nói chung pháp luật phá sản TCTD nói riêng CHLB Nga có ý nghĩa định nghiên cứu xây dựng pháp luật phá sản Việt Nam Luật phá sản kể từ sau bắt đầu... chúng tơi nhận thấy xây dựng pháp luật phá sản TCTD theo hai hướng sau: Ban hành Luật phá sản TCTD với tính chất văn luật chuyên ngành chứa đựng qui phạm pháp luật phá sản TCTD Phá sản TCTD thuộc... thực ? ?Luật Phá sản doanh nghiệp”1, Toà kinh tế chưa tuyên bố phá sản tổ chức tín dụng Khơng phải hệ thống ngân hàng Việt Nam hoàn toàn vững mạnh mà pháp luật phá sản TCTD chưa có văn pháp luật