Đang tải... (xem toàn văn)
Nội dung và phương pháp kiểm toán hoạt động đối với các chương trình dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước
KIEM TOÁN NHÀ NƯỚC HỘI ĐỒNG KHOA HỌC ĐỂ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP KIỂM TỐN HOAT ĐỘNG ĐỐI VỚI CÁC CHƯƠNG TRÌNH DỰ ÁN ĐẦU TƯ BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Chủ nhiệm đề tài: Phó chủ nhiệm đề tài: GS TS Vương Đình Huệ CN Lê Hùng Minh Thu ky dé tai: TS Tran Duy Thanh Thanh vién: TS Cao Van Ban Hà Nội, thắng 12 nam 2003 539A †Ii0E MUC LUC MỞ ĐẦU TH HH Chương I nh HE nàn H2 H12 2222 g2 Hung Haggneereree I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CHƯƠNG TRÌNH, DỤ ÁN ĐẦU TƯ -2-2-2z2eearrerreiee 1.1 Những vấn đề lý luận kiểm toán hoạt động (KTHĐ) 1.1.1 Khái niệm, tiêu chí kiểm tốn hoạt động 1.1.2 Mục tiêu, đối tượng phạm vị kiểm toán hoạt động 1.1.3 Nội dung kiểm toán hoạt động eeerreirriiree 10 1.1.4 Đặc điểm quy trình phương pháp kiểm tốn hoạt động 14 1.2 Đặc điểm chương trình, dự án đầu tư tác động đến kiểm toán hoạt động 1.2.1 Đặc điểm chương trình, dự án đầu tư quản lý AU UW XD CB eines Ô.Ô.Ô ÔỎỎ 19 1.2.2 Đặc điểm dự án đầu tư XDCB quản lý XDCB tác động đến kiểm tốn hoạt động chương trình, đự án .scererrrrree 27 I.3 Các tiêu chí thẩm định tính kinh tế, hiệu lực hiệu chương trình, dự án đầu tư -2cneeereereree 31 1.3.1 Xác định yếu tố sở để phân tích, đánh giá tài 60000 00 i8 31 1.3.2 Các tiêu đánh giá tài dự án đầu tư or 39 Chương IL THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG CÁC ĐỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỤNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 55 2.1 Tình hình đầu tư năm qua server TỔ 2.1.1 Những mặt lĩnh vực đầu tư phát triỂn 37 2.1.2 Một số tồn đầu tư phát triển cccezseeeee _ 2.2 58 Thực trang kiểm toán hoạt động lĩnh vực dau tu xây dựng Việt Nam " 68 2.2.4 Vai nét kiểm toán hoạt động lĩnh vực đầu tư xây dựng Việt Nam cenereriirrrrrrrererrrrrrrrriierre 68 2.2.2 Thực trạng kiểm toán hoạt động lĩnh vực đầu tư xây dựng Việt Nam cecceriiiiiieerrririrrrirrrrrrree 69 2.2.3 Những học kinh nghiệm kiểm tốn chương trình đầu tư xây dựng 2.3 Giới thiệu số thành xu hướng kiểm toán -2- 77 1eeereririe 22 B212.2 T.ee e hoạt động Ở SỐ HưÓC 2.3.1 Vài nét đời phát triển kiểm toán hoạt động 77 2.3.2 Chức năng, nhiệm vụ việc áp dụng chuẩn mực kiểm toán hoạt động 2-22tc 22t tnrrrrrrrerrree 79 2.3.3 Các chuẩn mực kiểm toán INTOSAIL Chuong II ke 82 NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHAP KIEM TOAN HOẠT ĐỘNG CHƯƠNG TRÌNH ĐẦU TƯ DỰ ÁN Ở VIỆT NAM 85 3.1 Tính cấp thiết phải tiến hành kiểm toán hoạt động du an dau tư xây dựng vốn NSNN 85 3.2 Định hướng bản, nguyên tác kiểm toán hoạt động 88 3.2.1 Định hướng kiểm toán hoạt động đến năm 2010 tâm nhìn 2020 88 3.2.2 Những nguyên tắc kiểm tốn hoạt động chương trình dự án 3.3 Trình tự kiểm tốn hoạt động chương trình dự án 95 3.3.1 Lập kế hoạch kiểm tốn hoạt động chương trình 01010000: Ắ đ 96 3.3.2 Thực kiểm toán hoạt động 22222 reo 102 3.3.3 Lập công bố báo cáo kết kiểm toán -2cxcxesae 104 3.3.4 Kiểm tra thực kiến nghị kiểm toán -2-2212ee 109 3.4 Các giải pháp cần thiết để tiến hành kiểm toán hoạt động hoạt động KếNN kiểm tốn chương trình dự án đầu tư BANG CHU VIET TAT KTNN: Kiểm toán Nhà nước KTV: Kiểm toán viên XDCB: Xây dựng HMCT: Hạng mực cơng trình KTHD: Kiểm tốn hoạt động MỞ ĐẦU Để phát triển kinh tế, xây dựng sở vật chất kỹ thuật cho đất nước, thực thắng lợi Nghị Đại hội Đảng, hàng năm Ngân sách nhà nước (NSNN) bỏ vào khoản tiền lớn để đầu tư vào chương trình dự án xây đựng Song nhiều nguyên nhân chủ quan khách quan, có khâu kiểm tra, kiểm soát chưa thật tốt nên gây thất thốt, lãng phí, tham ơ, khoản tiền không nhỏ Cùng với quan kiểm tra, kiểm soát khác điều kiện kinh tế thị trường nước ta, quan Kiểm toán Nhà nước (KTNN) thành lập Với chức năng, nhiệm vụ quy định theo Nghị định 70/CP Chính phủ ngày 11/7/1994 (nay Nghị định 93/CP) Điều lệ hoạt động theo Quyết định 61/TTg 24/01/1995, Kiểm toán Nhà nước thực kiểm tốn, xác nhận tính đắn, hợp pháp tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo toán quan nhà nước, đơn vị nghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước đoàn thể quần chúng, tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí NSNN cấp, từ góp phần làm lành mạnh tài đơn vị Song, phát triển tất yếu, cần phải tăng cường lực quan Kiểm tốn Nhà nước, khơng dừng lại có tiến hành kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm tốn tn thủ mà cịn phải kiểm tốn hoạt động, đặc biệt lĩnh vực đầu tư xây dựng để kiểm tra đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu dự án đầu tư xây dựng Muốn vậy, cần phải xác định nội dung phương pháp kiểm toán hoạt động chương trình dự án đầu tư nguồn vốn NSNN Để chuẩn bị cho bước phát triển quan KTNN, nhằm nâng cao lực mình, đáp ứng u cầu vai trị kiểm tra, kiểm sốt tài cơng, đặc biệt lĩnh vực đâu tư xây dựng, đề tài nghiên cứu nội dung phương pháp kiểm toán hoạt động đầu tư xây dựng cần thiết Day lĩnh vực với nước ta mà hình thành giới gần Đối tượng nghiên cứu đề tài nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực hiệu chương trình dự án đầu tư - xây dựng nguồn vốn NSNN Việc đánh giá hướng vào vấn đề cụ thé sau: - Đánh giá việc thực mục tiêu chương trình, dự án - Đánh giá tương thích chi phí tài chính, nhân lực, vật tư để thực mục tiêu đó, ` - Đánh giá lực trình lực tổ chức, quản lý, điều hành chủ thể quản lý nhằm sử dụng nguồn lực đầu tư vào đạt hiệu kinh tế Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu nội dung phương pháp kiểm toán hoạt động thay đổi với dự án đầu tư vốn ngân sách Nhà nước không nghiên cứu chương trình mục tiêu dự án chương trình tài trợ nguồn vốn khác La đề tài nghiên cứu ứng dụng, mục tiêu đề tài cần đạt là: - Làm rõ luận khoa học kiểm toán hoạt động nói chung kiểm tốn hoạt động chương trình, dự án đầu tư nguồn vốn NSNN - Nghiên cứu thực trạng Kiểm toán đầu tư - dự án Kiểm toán Nhà nước năm qua kinh nghiệm tổ chức kiểm tốn hoạt động nói chung kiểm toán hoạt động dự án đầu tư KTNN số nước tiêu biểu giới để đúc rút học kinh nghiệm cho Việt Nam - Đề xuất nội dung, trình tự phương pháp kiểm tốn hoạt động chương trình, dự án đầu tư nguồn vốn NSNN làm sở cho việc xây dựng quy trình kiểm tốn hoạt động dự án đầu tư KNN Nội dung đề tài gồm: Ngoài phần mở đâu, kết luận, phụ lục, đẻ tài gồm chương sau: Chương Cơ sở lý luận kiểm tốn hoạt động chương trình dự án đầu tt Chương Thực trạng kiểm tốn chương trình dự án đầu tư nguồn vốn NSNN KTHĐ kinh nghiệm số nước tiên tiến giới Chương Giải pháp kiểm toán hoạt động chương trình đầu tư dự án Việt Nam Chuong I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỀM TOÁN HOẠT ĐỘNG CHƯƠNG TRÌNH, ĐỰ ÁN ĐẦU TƯ 1.1 Những vấn đề lý luận kiểm toán hoạt động (KTHĐ) 1.1.1 Khái niệm, tiêu chí kiểm tốn hoạt động 1.1.1.1 Khái niệm kiểm toán hoạt động Kiểm toán hoạt động loại hình kiểm tốn mẻ, lĩnh vực phản ảnh tiến bộ, cách tân phương thức kiểm tốn, hệ q trình phát triển kinh tế thời đại Hiện có nhiều cách hiểu khác kiểm toán hoạt động Trong Tuyên bố Lima năm 1997 kiểm tra tài Tổ chức quốc tế Cơ quan Kiểm toán tối cao (NTOSAD) đề cập đến kiểm toán hoạt động sau: Cịia có loạt hình kiểm tốn khác nhằm vào hoạt động, tính hiệu lực, liệu tính kinh tế việc quản lý hành cơng Loại hình kiểm tốn khơng buo gồm khía cạnh quản lý mà cịn bao gồm tất hoạt động quản lý kể hệ thống tổ chức hành Số tay hướng dẫn Kiểm tốn Chính phủ Liên Hợp Quốc định nghĩa: Kiểm toán hoại động kiểm tra khách quan nhằm vào mục tiêu tài hoạt động tổ chức, chương trình, hoạt động, mội chức hướng vào xác định hội nhằm thu tính kinh tế, tính liệu tính hiệu lực cao Tại Khoản 3, Điều Tiêu chí kiểm tốn, Quy chế Kiểm tốn CHI.B Đức viết: Kiểm tốn tính hiệu kiểm tra xem phí mục đích theo đuối có hướng tới có đạt mối tương quan hợp lý hay khơng Nó bao gồm tính hiệu lực tính hợp mục đích hoại động quản lý, kể mục đích đại dược (kiểm tra kết quả) việc kiểm tra xem phí sử dụng có giới han phạm cần thiết để thực thí nhiệm vụ khơng (ngun tác tiết kiệm) Khái niệm kiểm tốn hoạt động khơng có lĩnh vực cơng mà cịn áp dụng cho moi t6 chttc, co quan Theo Alvin A Arens va Loebbecke Kiểm toán (Tài liệu dịch, NXB Thống kê 1995) : Kiểm tốn hoạt động xem xét lại tất tục phương pháp kiểm tốn tổ chức nhằm mục đích đánh giá tính hiệu liệu lực Tại giai doạn hồn thành kiểm tốn hoạt động, kiểm tốn viên thường có kiến nghị để cải tiến hoạt dộng tổ chức Như vậy, có cách hiểu định nghĩa cụ thể khác nhau, quan điểm thống vấn đề là: ` + Kiểm toán hoạt động việc kiểm tra để đánh giá tính kính tế, tính hiệu lực tính hiệu hoạt động tổ chức, đơn vị; + Nội hàm kiểm toán hoạt động dù nhằm vào mục trêu tài hay hoạt động khác tổ chức, đơn vị hoạt động (Perfomance) tổ chức, đơn vị liên quan đến tiêu chí tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu Vì vậy, loại hình kiểm toán gọi kiểm toán hoạt động (Operational Audit Perfomance Audit), gọi kiểm toán giá trị đồng tiền (Valuc for Moncy Audi) Từ khía cạnh này, thấy quan điểm mội số tác giả cho kiểm toán hoạt động kiểm tốn nghiệp vụ khơng xác + Mục tiêu kiểm tốn hoạt động khơng việc đánh quan trọng hơn, thông qua việc kiểm tra, đánh giá để đưa ra, để xuất giải pháp để tiến hoạt động nhằm làm cho hoạt động có tính kinh tế, tính hiệu lực hiệu cao Vì vậy, kiểm tốn hoạt động có chức fw vấn rõ rệt Qua nghiên cứu phân tích đây, rút khái niệm kiểm toán hoạt động sau: Kiểm toán hoạt động việc kiểm toán để xem xét, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu hoại động mội tổ chức, dơn vị nhằm đẻ xuất cải tiến hoạt động tổ chức, đơn vị Trong lĩnh vực kiểm tốn đầu tư, dự án nói kiểm tốn hoạt động chương trình, dự án đầu tư dạng điển hình kiểm tốn hoạt động Kiểm tốn hoạt động chương trình, dự án việc xem xét, kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu lực hiệu việc thực dự án đâu tư 1.1.1.2 Các tiêu chí kiểm tốn hoạt động Các tiêu chí kiểm tốn hoạt động tính kinh tế, tính hiệu lực tính hiệu Các tiêu chí có ý nghĩa riêng liên quan chặt chẽ với liên quan đến tính hiệu nên trình tự xem xét trước hết tính hiệu quả: +Tính hiệu quả: “Hiệu quả” mối tương quan hợp lý mục đích cần đạt hoạt động lượng phí cho mục đích Như vậy, cần phân biệt nguyên tắc tốt đa (phấn đấu đạt kết cao với lượng kinh phí định) nguyên tắc tối thiểu (còn gọi nguyên tắc tiết kiệm - đạt kết định với lượng kinh phí tối thiểu) Đối với chương trình, dự án đầu tư, thơng thường kiểm tốn tính hiệu dự án định hướng vào yếu tố hiệu (ví dụ, hiệu tài chính) định hướng vào hiệu tổng thể, mà dự án đưa lại tác động lớn vào tổng thể kinh tế (ví dụ, tác động mơi trường, sinh thái, an ninh, quốc phòng ) Do việc đánh giá hiệu tổng thể phức tạp mang nặng tính chất chủ quan, nên trừ việc rõ ràng, quan kiểm toán nhà nước thường không lựa chọn cách thức đánh giá mang tính tổng thể nên kinh tế mà lựa chọn cách thức đánh giá yếu tố hiệu tiến hành so sánh tác động khả sử dụng đội ngũ kiểm toán viên cộng tác viên Một đặc điểm cần ý tiêu để tính tốn hiệu chương trình, dự án đầu tư khơng phải chờ đến hồn thành chương trình, dự án đánh nằm luận chứng kinh tế, dự án tiên khả thi khả thị Mặt khác, hoạt động kinh doanh, hoạt động sinh lời, hoạt động khác, thường tiêu hiệu đo lường yếu tố đầu (doanh thu) với yếu tố-đầu vào (chỉ phí) = ‘ dự án đầu tư tính theo dịng tiền liên quan đến việc tính tốn kỳ thu hồi vốn đầu tư Một điều đặc biệt quan trọng dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước thường dự án thu hồi lại vốn (trừ số dự án cầu đường có thu phí giao thơng số dự án khác) Vì vậy, việc tính tốn, đánh giá hiệu dự án đầu tư không (hoặc không thể) xem xét hiệu kinh tế thơng thường mà cịn phải đánh giá hiệu tổng thể dự án Giữa tính “tn thủ” tính “hiệu quả” có quan hệ mật thiết với Thông thường, đơn vị, tổ chức tuân thủ nghiêm quy trình, quy tắc, tiêu chuẩn, luật lẹ đảm bảo cho hoạt động có hiệu Ngược lại, yêu cầu mang tính pháp lý bị vi phạm hoạt động dẫn đến khơng hiệu Đồng thời, kể vị phạm tính hiệu đồng thời vị phạm tính tuân thủ, thân Luật ngân sách nhà nước yêu cầu hoạt động quản lý phải hiệu Tuy tiêu chí tuân thủ có từ lâu có trước triết lý kiểm tốn đại thường đưa tiêu chí /ính hiệu lên vị trí số Trong trường hợp có mâu thuẫn hai tiêu chí phải đặt tiêu chí hiệu làm đầu Chẳng hạn, trình nghiên cứu quy định hành chính, quan X khơng chấp hành quy định hành Y, quan X vi phạm tính tuân thủ Quy định Y lại gây cho quy trình làm việc trình tự phức tạp, mà quan X không tác động để cải thiện tình trạng phức tạp Trong trường hợp này, quan KTNN vi phạm tính tuân thủ kiến nghị điều chỉnh bãi bỏ quy định Y, để đạt tính hiệu Chính điều nên thực tế, KTNN thường tiến hành đồng thời, kết hợp kiểm toán hoạt động kiểm toán tuân thủ kiểm tốn, báo cáo kiểm tốn lập cho mục đích khác + Tính hiệu lực: "Hiệu lực” kết thực mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể hoạt động tổ chức, đơn vị Vì vậy, kiểm tốn tính hiệu lực cịn gọi kiểm tốn kết Đánh giá tính hiệu lực việc xem xét kết đạt mục tiêu, nhiệm vụ tương quan so sánh với mục tiêu dự kiến Kiểm toán hoạt động tiến hành loại hình đơn vị, tổ chức khác ... án đầu tư nguồn vốn NSNN - Nghiên cứu thực trạng Kiểm toán đầu tư - dự án Kiểm toán Nhà nước năm qua kinh nghiệm tổ chức kiểm tốn hoạt động nói chung kiểm toán hoạt động dự án đầu tư KTNN số nước. .. Nam - Đề xuất nội dung, trình tự phương pháp kiểm tốn hoạt động chương trình, dự án đầu tư nguồn vốn NSNN làm sở cho việc xây dựng quy trình kiểm tốn hoạt động dự án đầu tư KNN Nội dung đề tài... Chương Giải pháp kiểm toán hoạt động chương trình đầu tư dự án Việt Nam Chuong I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỀM TOÁN HOẠT ĐỘNG CHƯƠNG TRÌNH, ĐỰ ÁN ĐẦU TƯ 1.1 Những vấn đề lý luận kiểm toán hoạt động (KTHĐ)