Luận văn tiến sỹ Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam MỤC LỤC Trang Trang bìa phụ Lời cam ñoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các biểu, sơ ñồ, biểu ñồ Phần mở ñầu 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 9 1.1. Những vấn ñề cơ bản về cơ quan hành chính, ñơn vị sự nghiệp công lập. 9 1.1.1. Cơ quan hành chính. 9 1.1.2. ðơn vị sự nghiệp công lập. 10 1.1.3. Phân biệt cơ quan hành chính và ñơn vị sự nghiệp công lập. 10 1.2. Tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 11 1.2.1. Khái niệm tài sản công và tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp. 11 1.2.2. Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 14 1.2.3. Vai trò của tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 19 1.2.4. ðặc ñiểm của tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 23 1.3. Cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 24 1.3.1. Quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 24 1.3.2. Cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 26 1.3.3. Vai trò của cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 33 1.4. Hiệu quả và hiệu lực của cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 33 1.4.1.Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả và hiệu lực của cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 33 1.4.2. Chỉ tiêu ñánh giá hiệu lực, hiệu quả cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 35 1.4.3. Các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu lực, hiệu quả của cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 39 1.5. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở một số nước trên thế giới và khả năng vận dụng ở Việt Nam. 42 1.5.1. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Trung Quốc. 42 1.5.2. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Cộng hoà Pháp. 44 1.5.3. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Canaña. 46 1.5.4. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Australia. 48 1.5.5. Một số nhận xét và khả năng vận dụng cho Việt Nam. 51 Chương 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP Ở NƯỚC TA TỪ NĂM 1995 ðẾN NĂM 2008 62 2.1. Thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 62 2.1.1.Quan ñiểm, chủ trương quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 62 2.1.2. Hệ thống các mục tiêu quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 65 2.1.3. Các nguyên tắc quản lý nhà nước ñối với tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 66 2.1.4. Các công cụ quản lý tài sản công trong khu vực h ành chính sự nghiệp. 70 2.2. Thực trạng các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu quả, hiệu lực của cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 92 2.2.1. Nhóm các nhân tố từ hệ thống cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 92 2.2.2. Nhóm các nhân tố từ ñối tượng quản lý. 94 2.3. ðánh giá thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam. 98 2.3.1. Những thành tựu. 98 2.3.2. Một số tồn tại. 107 2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại. 124 Chương 3: GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP TRONG THỜI GIAN TỚI (2009-2020) 130 3.1. Quan ñiểm, yêu cầu hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam. 132 3.1.1. Quan ñiểm. 132 3.1.2. Yêu cầu. 134 3.2. Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính s ự nghiệp trong thời gian tới (2009-2020). 135 3.2.1.Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện các căn cứ pháp lý và chính sách về quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 135 3.2.2. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả của cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 152 3.2.3. Thực hiện thí ñiểm lập ngân sách theo kết quả ñầu ra ( trong ñó có kinh phí ñầu tư, mua sắm tài sản) và tính toán hiệu quả khi quyết ñịnh ñầu tư, mua sắm, giao tài sản công cho các ñơn vị sự nghiệp. 160 3.2.4. Tích cực phòng ngừa và kiên quyết ñấu tranh chống tệ nạn tham nhũng, tham ô, lãng phí trong việc quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 167 3.2.5. Nhà nước cần nhanh chóng ñưa vào sử dụng các thành tựu khoa học công nghệ trong quản lý tài sản công; thiết lập và ñẩy mạnh quan hệ hợp tác quốc tế trong công tác quản lý quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 175 3.2.6. Kiện toàn bộ máy cơ quan quản lý tài sản công và ñổi mới, nâng cao chất lượng ñội ngũ cán bộ, công chức quản lý tài sản công. 182 KẾT LUẬN 198 Danh mục các công trình nghiên cứu khoa học 200 Danh mục tài liệu tham khảo 201 Phiếu xin ý kiến 208 Kết quả ñiều tra 212 Phụ lục 217 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Nội dung BTC CP CQHC ðVSN HCSN NSNN PTðL QLCS TSC TSLV TTCP UBND Bộ Tài chính Chính phủ Cơ quan hành chính ðơn vị sự nghiệp Hành chính sự nghiệp Ngân sách nhà nước Phương tiện ñi lại Quản lý công sản Tài sản công Trụ sở làm việc Thủ tướng Chính phủ Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BIỂU, SƠ ðỒ, BIỂU ðỒ STT Tên biểu, sơ ñồ, biểu ñồ Trang 1 Sơ ñồ 1.1: Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp theo công dụng của tài sản. 14 2 Sơ ñồ 1.2: Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp theo cấp quản lý. 16 3 Sơ ñồ 1.3: Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp theo ñối tượng sử dụng tài sản. 17 4 Sơ ñồ 1.4: Nội dung cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN. 27 5 Sơ ñồ 1.5: Quan hệ chủ thể quản lý- ñối tượng quản lý- mục tiêu quản lý. 31 7 Sơ ñồ 2.1: Mô hình tổ chức bộ máy cơ quan quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam. 71 8 Sơ ñồ 2.2: Mô hình tổ chức bộ máy Cục Quản lý công sản. 74 9 Biểu số 2.1: Kết quả ñầu tư xây dựng trụ sở làm việc từ năm 1996-2007. 90 10 Biểu ñồ 2.1: Các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu lực, hiệu quả cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN. 98 11 Biểu ñồ 2.2: Nguyên nhân dẫn ñến những hạn chế và tồn tại của cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN. 129 12 Biểu số 3.1: Nhận xét, sắp xếp tầm quan trọng của các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN. 196 LỜI CAM ðOAN Tôi xin cam ñoan bản Luận án với ðề tài: “ Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu riêng của tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng, chưa từng ñược ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác./. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Mạnh Hùng 1 PHẦN MỞ ðẦU 1. Tính cấp thiết của ñề tài luận án Tài sản công (TSC) theo Hiến pháp năm 1992 xác ñịnh bao gồm: ðất ñai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng ñất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục ñịa và vùng trời, phần vốn do Nhà nước ñầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc các ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy ñịnh là của Nhà nước ñều thuộc sở hữu toàn dân [51]. TSC có vai trò rất quan trọng, nó là nguồn tài sản lớn ñảm bảo môi trường cho cuộc sống của con người; là yếu tố cơ bản của quá trình sản xuất và quản lý xã hội; là nguồn lực tài chính tiềm năng cho ñầu tư phát triển, phục vụ công nghiệp hoá, hiện ñại hoá ñất nước. Bác Hồ ñã từng nói: “TSC là nền tảng, là vốn liếng ñể khôi phục và xây dựng kinh tế chung, ñể làm cho dân giàu nước mạnh, ñể nâng cao ñời sống nhân dân” [39, tr.79]. Nhà nước là chủ sở hữu của mọi TSC, song Nhà nước không phải là người trực tiếp sử dụng toàn bộ TSC mà TSC ñược Nhà nước giao cho các cơ quan, ñơn vị thuộc bộ máy nhà nước v.v trực tiếp quản lý, sử dụng. ðể thực hiện vai trò chủ sở hữu TSC của mình, Nhà nước phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước ñối với TSC nhằm sử dụng, bảo tồn, phát triển nguồn TSC tiết kiệm, hiệu quả phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, không ngừng nâng cao ñời sống vật chất, văn hoá và tinh thần của nhân dân. TSC trong khu vực HCSN là một bộ phận quan trọng trong toàn bộ TSC của ñất nước, ñược Nhà nước giao cho các CQHC, ðVSN và tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp (sau ñây gọi chung là tổ chức) trực tiếp quản lý, sử dụng. ðể quản lý 2 TSC trong khu vực HCSN, Nhà nước ñã ban hành nhiều cơ chế, chính sách nhằm quản lý, khai thác TSC trong khu vực HCSN có hiệu quả, tiết kiệm như: Luật ðất ñai, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật quản lý tài sản nhà nước, Nghị ñịnh số 14/1998/Nð-CP ngày 6/3/1998 của CP về quản lý tài sản nhà nước v.v. Trong bối cảnh ñó, TSC trong khu vực HCSN ñã ñược khai thác, sử dụng góp phần ñáng kể vào công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của ñất nước. Song hệ thống cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN còn nhiều bất cập, hạn chế chưa thực sự thích ứng với thực tế. ðó là những nguyên nhân cơ bản dẫn ñến tình trạng sử dụng TSC trong khu vực HCSN không ñúng mục ñích, gây lãng phí, thất thoát diễn ra phổ biến như: ñầu tư xây dựng mới, mua sắm tài sản vượt tiêu chuẩn, ñịnh mức, sử dụng tài sản vào mục ñích cá nhân ðây là vấn ñề nóng ñược mọi người và các phương tiện thông tin ñại chúng quan tâm, nhất là trên diễn ñàn Quốc hội. Nhà nước với vai trò thiết lập khuôn khổ pháp luật thông qua hệ thống các chính sách và hệ thống chuẩn mực luật pháp sẽ có tác ñộng quyết ñịnh ñến việc quản lý TSC trong khu vực HCSN hiệu quả, tiết kiệm. Do vậy, việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN là một yêu cầu cấp bách tạo nền móng vững chắc giải quyết những vấn ñề bức xúc cơ bản hiện nay. Vì vậy, NCS chọn ñề tài “Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam” làm ñề tài Luận án, nghiên cứu sinh hy vọng sẽ ñóng góp một phần nhỏ vào công việc chung to lớn này. 2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu về cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp TSC trong khu vực HCSN có vai trò rất quan trọng do vậy luôn là vấn ñề ñược xã hội hết sức quan tâm. Cho ñến nay, ñã có rất nhiều ñề tài nghiên cứu về việc quản lý TSC trong khu vực HCSN dưới nhiều cách tiếp cận khác 3 nhau nên có nhiều những quan ñiểm, cách ñánh giá khác nhau. Luận án trình bày một số kết quả nghiên cứu chủ yếu sau ñây: 2.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam: Từ năm 1995 ñến nay, ñã có nhiều tác giả nghiên cứu về cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam dưới nhiều khía cạnh khác nhau: - Trong ñề tài: “Chiến lược ñổi mới cơ chế quản lý TSC giai ñoạn 2001-2010”, 2000, ñề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội,[69]. PGS.TS Nguyễn Văn Xa ñã ñánh giá thực trạng tình hình quản lý, sử dụng toàn bộ TSC (trong ñó có TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam) từ năm 1995 ñến năm 2000, từ ñó ñề ra những giải pháp nhằm ñổi mới cơ chế quản lý TSC trong khu vực HCSN ñến năm 2010. Tuy vậy, do yếu tố thời gian, hệ thống số liệu của ñề tài ñã trở nên lạc hậu, mặt khác trong ñề tài này, việc nghiên cứu cơ chế quản lý TSC giữa CQHC và ðVSN chưa ñược tách bạch. - Trong ñề tài: Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản nhà nước tại ñơn vị sự nghiệp, 2002, ñề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội”[49]. TS Phạm ðức Phong ñã tập trung chủ yếu nghiên cứu về cơ chế quản lý TSC ñối với các tài sản phục vụ trực tiếp cho hoạt ñộng trong các lĩnh vực giáo dục- ñào tạo, khoa học công nghệ, y tế, văn hoá thể thao, là khâu ñột phá của công nghiệp hoá và hiện ñại hoá ñất nước. Song, trong công trình này, tác giả cũng chưa quan tâm ñánh giá hiệu quả, hiệu lực của cơ chế quản lý TSC tại các ðVSN. - Luận văn thạc sỹ kinh tế: + Hai công trình luận văn thạc sỹ kinh tế của Nguyễn Mạnh Hùng về TSC và sử dụng TSC ở Việt Nam hiện nay, 2005 [44] và tác giả La Văn Thịnh về sử dụng tại sản công khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt nam thực trạng và giải pháp, 2006 [56]. Với hệ thống số liệu khá phong phú, các tác giả ñã ñánh giá tình hình quản lý TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam từ năm 1995 ñến năm 2005, từ ñó ñề ra những giải pháp nhằm khai thác có hiệu quả, [...]... 1: Cơ s lý lu n v cơ ch qu n lý tài s n công trong khu v c hành chính s nghi p - Chương 2: Th c tr ng cơ ch qu n lý tài s n công trong khu v c hành chính s nghi p nư c ta t năm 1995 ñ n năm 2008 - Chương 3: Gi i pháp ch y u hoàn hi n cơ ch qu n lý tài s n công trong khu v c hành chính s nghi p trong th i gian t i (2009-2020) 9 CƠ S CHƯƠNG 1 LÝ LU N V CƠ CHÊ QU N LÝ TÀI S N CÔNG TRONG KHU V C HÀNH CHÍNH... dung c a cơ ch qu n lý nhà nư c ñ i v i tài s n công trong khu v c hành chính s nghi p T các khái ni m và quan ñi m ñư c phân tích trên ñây, theo NCS n i dung cơ ch qu n lý TSC trong khu v c HCSN th hi n qua sơ ñ 1.4: N I DUNG CƠ CH QU N LÝ TSC TRONG KHU V C HCSN Quan ñi m, ch trương qu n lý TSC trong khu v c HCSN Các m c tiêu Qu n lý TSC trong khu v c HCSN Các nguyên t c qu n lý TSC trong khu v c HCSN... cư ng công tác qu n lý, s d ng tr s làm vi c c a cơ quan hành chính, ñơn v s nghi p Vi t Nam , 2006 [50] và c a Tr n Di u An v “ Qu n lý, s d ng tr s làm vi c c a cơ quan hành chính Vi t Nam , 2006 [1] Hai lu n văn ñi sâu phân tích nh ng v n ñ lý lu n cơ b n ñ i v i m t lo i tài s n c th trong khu v c HCSN ñó là TSLV và t th c tr ng qu n lý ñã ñ xu t nh ng gi i pháp nh m tăng cư ng công tác qu n lý TSLV... P 1.1 NH NG V N ð S CƠ B N V CƠ QUAN HÀNH CHÍNH, ðƠN V NGHI P CÔNG L P 1.1.1 Cơ quan hành chính Cơ quan hành chính (CQHC) nhà nư c là: "m t lo i cơ quan nhà nư c th c hi n quy n hành pháp bao g m ch c năng l p quy và ch c năng hành chính" [46,13] H th ng các CQHC bao g m: - Cơ quan l p pháp: Qu c h i là cơ quan ñ i bi u cao nh t c a nhân dân, cơ quan quy n l c nhà nư c cao nh t, cơ quan duy nh t có... 1.2 TÀI S N CÔNG TRONG KHU V C HÀNH CHÍNH S NGHI P 1.2.1 Khái ni m tài s n công và tài s n công trong khu v c hành chính s nghi p B t c m t qu c gia nào mu n t n t i và phát tri n ñ u ph i d a vào m t trong các ngu n n i l c c a mình là tài s n qu c gia ðó là t t c nh ng tài s n do các th h trư c ñ l i ho c do con ngư i ñương th i sáng t o ra và các tài s n do thiên nhiên ban t ng cho con ngư i Trong. .. m d ch v công (ñ i v i các ðVSN) 1.3 CƠ CH QU N LÝ NHÀ NƯ C ð I V I TÀI S N CÔNG TRONG KHU V C HÀNH CHÍNH S NGHI P 1.3.1 Qu n lý nhà nư c ñ i v i tài s n công trong khu v c hành chính s nghi p 1.3.1.1 Khái ni m Theo Olga Kaganova and James Mckellar thì : “Qu n lý nhà nư c ñ i v i TSC có th ñư c ñ nh nghĩa là quá trình ñưa ra quy t ñ nh và th c hi n liên quan ñ n vi c mua, s d ng và thanh lý tài s n”[71,2]... c tr ng cơ ch qu n lý TSC trong khu v c HCSN nư c ta t năm 1995 ñ n năm 2008; ñ xu t nh ng gi i pháp nh m hoàn thi n cơ ch qu n lý TSC trong khu v c HCSN Vi t Nam trong th i gian t i (2009-2020) - Ý nghĩa nghiên c u c a lu n án là: góp ph n hoàn thi n lý lu n v TSC trong khu v c HCSN và nâng cao hi u qu cơ ch qu n lý TSC trong khu v c HCSN Vi t Nam Nh ng k t qu nghiên c u ñ t ñư c có th là tài li u... gi a cơ ch qu n lý TSC trong khu v c HCSN v i các n l c minh b ch hoá chính sách tài khoá và ch ng tham nhũng c a CP Lu n án ñã k th a, v n d ng nh ng n i dung trên ñây ñ phân tích, ñánh giá cơ ch qu n lý TSC trong khu v c HCSN Vi t Nam 3 M c ñích nghiên c u c a Lu n án - M c ñích nghiên c u c a Lu n án là: góp ph n làm rõ nh ng v n ñ lý lu n cơ b n v cơ ch qu n lý TSC trong khu v c HCSN Trên cơ s... thì: qu n lý nhà nư c ñ i v i TSC trong khu v c HCSN là s tác ñ ng có t ch c và b ng pháp quy n c a b máy nhà nư c ñ i v i TSC trong khu v c HCSN nh m ñ m b o TSC ñư c ñ u tư xây d ng m i, mua s m, qu n lý, s d ng, x lý m t cách hi u qu , ti t ki m 1.3.1.2 N i dung qu n lý nhà nư c ñ i v i tài s n công trong khu v c hành chính s nghi p N i dung qu n lý TSC trong khu v c HCSN là th c hi n qu n lý quá trình... lý Tài s n công do UBND c p huy n qu n lý Tài s n công do UBND c p xã qu n lý Sơ ñ 1.2: Phân lo i tài s n công trong khu v c HCSN theo c p qu n lý Theo sơ ñ trên TSC trong khu v c HCSN g m: - TSC do CP qu n lý bao g m: TSC do các B , cơ quan ngang B , cơ quan thu c CP, cơ quan khác trung ương qu n lý - TSC do UBND c p t nh, thành ph tr c thu c Trung ương qu n lý (g i chung là UBND c p t nh): bao g . dụng ở Việt Nam. 42 1.5.1. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Trung Quốc. 42 1.5.2. Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Cộng. thành 3 Chương: - Chương 1: Cơ sở lý luận về cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. - Chương 2: Thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự. niệm tài sản công và tài sản công khu vực hành chính sự nghiệp. 11 1.2.2. Phân loại tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp. 14 1.2.3. Vai trò của tài sản công trong khu vực hành chính