Một số yếu tố cơ bản tác động tới việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam Xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa đòi hỏi trước hết phải hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm đáp ứng các yêu cầu của giai đoạn mới – giai đoạn phát triển dân chủ và hội nhập kinh tế quốc tế. Khi nói đến pháp luật ở Việt Nam, chúng ta thường có quan niệm: pháp luật nước ta chưa đi vào thực tiễn, chưa phản ánh hết các quan hệ kinh tế – xã hội. Hay nói cách khác, các quy phạm pháp luật chưa điều chỉnh toàn diện các quan hệ xã hội mà người dân mong muốn. Chúng ta đang chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường, nhưng các yếu tố của kinh tế thị trường lại chưa được các quy định của pháp luật điều chỉnh (hoặc nếu có thì rất chậm như trong lĩnh vực đầu tư, đổi mới doanh nghiệp, cạnh tranh, sở hữu trí tuệ, tổ chức bộ máy…). Điều này cũng dễ hiểu vì các lý do sau đây: - Chưa có một tư duy mới về xây dựng pháp luật hiện đại, đặc biệt là định hướng tư tưởng chính sách cho việc xây dựng pháp luật; - Quá trình xây dựng các văn bản còn cục bộ, bản vị, kéo lợi thế về bộ ngành( là cơ quan chủ trì), đẩy khó khăn cho các bộ, nghành khác; - Việc phối kết hợp trong xây dựng pháp luật giữa các chủ thể tham gia xây dựng pháp luật chưa tốt, đặc biệt là việc tham gia ý kiến của các chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của các văn bản; - Thiếu thông tin khoa học trong xây dựng pháp luật; - Trình độ xây dựng (kỹ thuật xây dựng pháp luật) của cán bộ, công chức thấp; - Kinh phí cho việc xây dựng pháp luật không đáp ứng yêu cầu xây dựng pháp luật; - Kiểm tra việc thực hiện pháp luật chưa tốt v.v… Có thể liệt kê ra nhiều lý do, nhưng nói theo khía cạnh xây dựng pháp luật, chúng ta chưa có một cơ chế xây dựng và hoàn thiện pháp luật một cách khoa học nhằm bảo đảm tính khả thi của pháp luật. Qua nghiên cứu và thực tiễn xây dựng pháp luật, chúng tôi cho rằng, có một số yếu tố tác động trực tiếp đến cơ chế xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay, cụ thể là ảnh hưởng đến các bước, các giai đoạn của quá trình xây dựng, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật (từ khâu định hướng tư tưởng chính sách đến xây dựng và đưa pháp luật vào đời sống). 1. Về định hướng xây dựng pháp luật Mỗi một văn bản quy phạm pháp luật khi được chủ thể có thẩm quyền ban hành cần hướng tới một mục đích nhất định (đạo luật ra đời nhằm mục đích gì, giải quyết các vấn đề gì trong thực tiễn?…). Như vậy, cần phải có một bộ phận hoạch định chính sách (cần có tư duy chiến lược). Về vấn đề này, chủ thể thực hiện không ai khác là các chính khách, các chiến lược gia (ở Chính phủ là các thành viên Chính phủ). “Không có Chính phủ nào thụ động ngồi chờ các quy luật mà phải tác động vào quy luật để định hướng có lợi cho hoạt động của Chính phủ mình”.[1] Ở nước ta, nhiều chủ thể xây dựng pháp luật, nhưng cần xác định chủ thể nào là chính trong định hướng xây dựng pháp luật. Theo chúng tôi, hiện nay, trên 90% các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội, các văn bản dưới luật cũng chủ yếu do Chính phủ ban hành, do đó, định hướng này nên giao cho Chính phủ. Chính phủ cần có tư duy chiến lược trong xây dựng pháp luật và có đầy đủ cơ chế phối hợp chặt chẽ với các tổ chức chính trị xã hội trong việc định hướng xây dựng pháp luật. 2. Về lập chương trình xây dựng pháp luật Trong điều kiện hiện nay, cần có chương trình xây dựng pháp luật theo từng thời gian (dài hạn, ngắn hạn và hàng quý, tháng). Chương trình này chỉ được lập theo từng cấp thẩm quyền (Quốc hội, Chính phủ, các chủ thể sáng kiến pháp luật khác). Trong đó, chương trình của Chính phủ do các Bộ, ngành (hoạch định chính sách) đề xuất. Khi đề xuất, phải chú ý đến tính khả thi, dự báo đánh giá hiệu quả kinh tế – xã hội và dự báo tác động của các chế định khi được ban hành. Chương trình phản ánh định hướng xây dựng pháp luật, do đó cần phải thực hiện nghiêm túc tiến độ và chất lượng. Cần kiên quyết đưa ra khỏi Chương trình những dự án, dự thảo không bảo đảm chất lượng (bao gồm cả tính khả thi của dự án, dự thảo). Qua thực tiễn cho thấy, Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là khâu tiên quyết cho quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Nếu không có Chương trình thật sự khoa học thì việc định hướng xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật bởi các chủ thể khác nhau sẽ bị chệch hướng và không bảo đảm tính khả thi. 3. Về quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Hiện nay chúng ta đã có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (cả ở Trung ương và địa phương). Tuy nhiên, tính khả thi và chất lượng của dự án, dự thảo phụ thuộc nhiều vào quy trình ban hành, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Theo các quy định pháp luật hiện hành, quy trình ban hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là 23 bước. Mỗi bước lại có những quy định cụ thể rất phức tạp không cần thiết (Chẳng hạn, theo quy định hiện hành cần phải thẩm định, thẩm tra của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ hoặc quy định Ban soạn thảo bao gồm các nhà quản lý của các Bộ, ngành. Trong quá trình soạn thảo, các thành viên của Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành được mời là thành viên Ban soạn thảo. Vậy có cần thiết phải thực hiện thủ tục thẩm định, thẩm tra, xin ý kiến của các Bộ, ngành này v.v…) Quy trình xây dựng là cần thiết, nên tập trung vào những khâu, giai đoạn quan trọng, không nên quá câu nệ vào hình thức mà bỏ khâu nội dung. Theo chúng tôi, để có hiệu quả, quy trình cần tập trung: - Thành lập Ban soạn thảo (bao gồm các nhà quản lý, các chuyên gia, các nhà khoa học của các cơ quan, tổ chức có liên quan); thành lập Tổ biên tập gồm các chuyên gia giỏi ở các Bộ, ngành , trường đại học, viện nghiên cứu có liên quan đến chuyên môn và luật học. - Đánh giá các quan hệ xã hội mà các quy phạm (dự kiến) sẽ điều chỉnh (cần sử dụng phương pháp xã hội học, so sánh pháp luật…để tham khảo các ý kiến cần thiết); đồng thời, tổng kết thực tiễn các hoạt động liên quan đến các quy phạm đã có (trong trường hợp sửa đổi, bổ sung) hoặc chưa có pháp luật điều chỉnh nhưng đã có tiền lệ hoặc các tranh chấp xã hội đã phát sinh… Ví dụ, các quy định của Dự án Luật Hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Trưng cầu ý dân… đều có kiến nghị lùi việc đưa ra xem xét vì tính khả thi và dự báo tác động thấp. - Lấy ý kiến nhân dân, các đối tượng chịu sự tác động của các văn bản quy phạm pháp luật nhằm công khai, minh bạch hoá chính sách, đồng thời tiếp nhận các phản hồi (cả tiêu cực và tích cực) đối với dự án, dự thảo. Hiện nay, chúng ta có quy định này trong luật, các văn bản dưới luật (Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 161/NĐ-CP ngày 25/12/2005). Tuy nhiên, việc triển khai các quy định trong thực tiễn còn nhiều hạn chế, đặc biệt là nhận thức của các cơ quan chủ trì soạn thảo về các nội dung cần xin ý kiến và tiếp thu ra sao (Chúng ta chưa có cơ chế tiếp thu – giải trình khi lấy ý kiến nhân dân). - Trình các dự án, dự thảo. Điểm mấu chốt của việc trình không phải là các thủ tục mà là trình bày các quan điểm khác nhau trong quá trình soạn thảo và quyết định các nội dung đưa vào trong các dự án, dự thảo. Hiện nay có tình trạng, các cơ quan trình các ý kiến khác nhau theo hướng “đá bóng” đến cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc cố giữ lại các quan điểm cục bộ, bảo vệ ngành, lĩnh vực mình mà không có lập luận khách quan để thuyết trình các vấn đề cần trình (đôi khi dự án, dự thảo lại phải quay về từ đầu). Tức là, cần đề cao vai trò của Ban soạn thảo trong việc trình các dự án, dự thảo. Các nội dung trên, thực chất là đòi hỏi một quy trình xây dựng pháp luật thực sự khoa học, bảo đảm tính thời gian và chất lượng của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 4. Dự báo tác động pháp luật Đó là dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định pháp luật sẽ được ban hành. Ở nước ta, việc làm này ít được chú ý. Các dự báo đánh giá trước và sau khi ban hành các văn bản là yêu cầu phát triển pháp luật ở một nước có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh. Đây cũng là yếu tố quan trọng tạo nên cơ chế xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Nội dung của đánh giá thường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro. Tuỳ theo tính chất, môi trường của từng lĩnh vực, ngành luật mà người ta áp dụng đánh giá trong lĩnh vực kinh tế, văn hoá – xã hội, an ninh quốc phòng v.v… Hiện nay, một số quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các nước OECD đã áp dụng mô hình này vào đánh giá dự báo tác động (mô hình RIA)[2]. 5. Tiếp cận thông tin hiện đại Đây là yếu tố quan trọng để các dự án, dự thảo có chất lượng. Thông tin ở đây bao gồm 2 mặt: học tập kinh nghiệm xây dựng pháp luật của các nước có nền khoa học pháp lý tiên tiến; mặt khác, xử lý thông tin phản hồi khi lấy ý kiến và sử dụng công nghệ thông tin hiện đại vào hoàn thiện cơ chế, bảo đảm tính khả thi khi xây dựng và ban hành pháp luật. Việc làm này cũng khắc phục được tính cục bộ, khép kín trong các Bộ, ngành khi xây dựng pháp luật trong giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, cần áp dụng công nghệ thông tin vào quá trình tra cứu soạn thảo, áp dụng pháp luật. Kinh nghiệm ở các nước trong khu vực như Thái lan, Singapor, hoặc Nhật bản đã sử dụng tốt và tạo điều kiện cho các chủ thể thực hiện pháp luật có điều kiện tiếp cận nhiều hơn với các văn bản pháp luật. 6. Tăng cường phản biện xã hội đối với các dự án, dự thảo Sự phản biện của các tổ chức xã hội hoặc các nhà khoa học vào lĩnh vực xây dựng pháp luật thể hiện tính hiệu quả và khả thi của pháp luật. Thời gian qua, nhiều văn bản không đi vào thực tiễn, có nhiều lý do, trong đó, lý do về sự lạc hậu của nhận thức (của các nhà làm luật) với thực tiễn cuộc sống liên tục thay đổi trong các lĩnh vực khác nhau là nguyên nhân dẫn đến tính khả thi, tác động hiệu lực của pháp luật bị hạn chế (việc kiểm tra 42 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về ưu đãi đầu tư nước ngoài là một minh chứng về sự khác biệt giữa pháp luật và thực tiễn). Tuy nhiên, phản biện về các dự án, dự thảo cần phải có một cơ chế chặt chẽ, tránh tư tưởng “nói cho được” mà không đưa ra được kiến nghị. Nên tập hợp thành các hội đoàn (đối với các tổ chức xã hội); các hội đồng khoa học (đối với các nhà khoa học) để phản biện các vấn đề liên quan đến nội dung văn bản quy phạm pháp luật cần thiết. 7. Áp dụng thí điểm hình thức “đấu thầu” đối với một số dự án, dự thảo Đây là hình thức tương đối mới so với tư duy làm luật hiện nay. Tùy theo từng dự án, dự thảo có thể áp dụng hình thức “khoán” hoặc “đấu thầu” theo nghĩa, có sự tham gia của các thành phần là viện khoa học, trường đại học hoặc cơ sở chuyên môn có khả năng nghiên cứu, phát hiện (chính sách) và kỹ năng soạn thảo. Đây cũng là kinh nghiệm của một số quốc gia có các tổ chức khoa học tư nhân, có điều kiện nghiên cứu, phân tích chính sách đề xuất với cơ quan có thẩm quyền ban hành pháp luật (Trung Quốc, Malaixia, Hoa kỳ). 8. Phối kết hợp giữa các cơ quan của Chính phủ và Quốc hội trong việc xây dựng pháp luật Đây là điều kiện đặc thù ở nước ta, trong điều kiện Quốc hội họp 1 năm 2 kỳ. Như trên đã trình bày, đa phần các dự án, dự thảo đều do Chính phủ trình và một số văn bản dưới luật theo thẩm quyền Chính phủ (Nghị định ” không đầu” theo điểm b, khoản 2, Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Để xây dựng các văn bản này, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan của Chính phủ và Quốc hội để đẩy nhanh tiến độ và chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. 9. Về thời gian và kinh phí Hiện nay, chúng ta chưa có sự đầu tư thích đáng về thời gian cho công tác xây dựng pháp luật. Chương trình phiên họp Chính phủ, các bộ, ngành hàng tháng cũng chưa chú trọng đặt vấn đề đưa các dự thảo văn bản ra thảo luận một cách kỹ lưỡng. Một số dự án, dự thảo còn chạy theo chương trình, không đủ thời gian để thực hiện các yêu cầu của cơ chế xây dựng pháp luật (thiếu khảo sát, đánh giá, thiếu thông tin và thời gian bàn thảo). Kinh phí dành cho xây dựng pháp luật cũng có nhiều bất cập. Số tiền “hỗ trợ” cho công tác này chưa đủ, không tương xứng với sức lao động của các chuyên gia, các nhà khoa học. Kinh phí của cả Khoá Quốc hội chưa đầy 10 tỷ đồng cho các dự án luật, pháp lệnh; tại các Bộ, ngành thì rất hạn hẹp (thẩm tra cho 1 dự thảo nghị định là 200.000 đồng)…Thủ tục cấp kinh phí quá rườm rà, hình thức. Cần xác định việc xây dựng pháp luật chính là xây dựng chính sách. Một chính sách không đảm bảo các yêu cầu phát triển kinh tế xã hội sẽ có tác hại hơn nhiều so với các nhược điểm dưới các hình thức đầu tư lãng phí, tham nhũng cụ thể tại các ngành kinh tế – xã hội. Do đó, cần đầu tư một cách cân đối kinh phí giữa việc xây dựng pháp luật với các hình thức đầu tư khác. 10. Về tổ chức bộ máy và công chức làm công tác xây dựng pháp luật Cần kiện toàn tổ chức pháp chế tại các Bộ, ngành. Hiện nay, chúng ta đã có đến 98% các Bộ, ngành có tổ chức pháp chế. Tuy nhiên, số lượng và chất lượng của các tổ chức này chưa đáp ứng yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật ở Bộ, ngành và Chính phủ. Một số Bộ, ngành còn xem nhẹ vị trí, vai trò của tổ chức này; mặt khác, chất lượng cán bộ, công chức trong các tổ chức pháp chế không đồng đều… Cách đây 2 năm, Thủ tướng Chính phủ đã có quyết định thành lập Ban Xây dựng pháp luật với mong muốn là tổ chức xây dựng pháp luật của Chính phủ trên cơ sở ý tưởng chính sách của các Bộ, nhưng cũng do nhận thức, việc làm này chưa được thực hiện một cách triệt để. Tới đây, Ban Xây dựng pháp luật cần được củng cố lại theo hướng là cơ quan xây dựng pháp luật theo đúng vị trí, chức năng, nhiệm vụ của tổ chức này nhằm đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ./. . Một số yếu tố cơ bản tác động tới việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam Xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ. của pháp luật. Qua nghiên cứu và thực tiễn xây dựng pháp luật, chúng tôi cho rằng, có một số yếu tố tác động trực tiếp đến cơ chế xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay, cụ thể là ảnh hưởng. trình xây dựng, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật (từ khâu định hướng tư tưởng chính sách đến xây dựng và đưa pháp luật vào đời sống). 1. Về định hướng xây dựng pháp luật Mỗi một văn bản