Institutional and Development Issues in Integrated Water Resource Management of Saigon River Edsel E Sajor and Nguyen Minh Thu, The Journal of Environment & Development, 18:3, pp 268-290, 2009 Published by SAGE Bài dịch: Những vấn đề tổ chức phát triển quản lý tổng hợp tài nguyên nước sơng Sài Gịn Edsel E Sajor Nguyen Minh Thu Viện Công nghệ Châu Á, Băng Cốc, Thái Lan Bản báo cáo tập trung vào vấn đề công tác tổ chức liên quan đến tài nguyên nước, thách thức hội để phát triển khả quản lý tổng hợp tài nguyên nước Việt Nam, đặc biệt bối cảnh luật pháp sách, mục tiêu phát triển trình cải cách đổi mới, lấy sơng Sài Gịn làm ví dụ Nghiên cứu vấn đề hạn chế nghiêm trọng để quản lý tổng hợp nguồn nước (IWRM): (a) máy quan liêu rời rạc, (b) hệ thống quản lý từ xuống gây tác động tiêu cực đến tham gia nhà đầu tư, (c) quyền lực tập trung Chúng nhấn mạnh đến mục tiêu phát triển công nghiệp tăng trưởng kinh tế nhanh chóng dẫn đến quản lý mơi trường nước sôngkhông quan tâm mức Người viết cho chế quản lý quan chức liên quan đến vấn đề nước có mâu thuẫn với phương pháp quản lý tổng hợp nguồn nước, yếu tố ngoại sinh thúc đẩy cải cách việc quản lý nguồn nước Hiện nay, quyền tiến hành chuyển đổi vai trò phân quyền địa phương đề cao hợp tác với tổ chức quốc tế, đặc biệt quan hỗ trợ phát triển Từ khố: nhiễm nước sông; IWRM; đổi dân chủ Việt Nam Từ Việt Nam bắt đầu tiến hành đổi mới, công nghiệp thị hóa phát triển nhanh chóng gây suy giảm nghiêm trọng môi trường ảnh hưởng đến nguồn tài nguyên nước đặc biệt thành phố lớn khu vực xung quanh Một ví dụ cụ thể phát triển cơng nghiệp tốc độ thị hóa thành phố Hồ Chí Minh khu vực lân cận dẫn đến sử dụng đa mục đích gây suy giảm nghiêm trọng chất lượng nước sông Sài Gịn Người ta nói đến vận tải đường thủy, tưới tiêu, xả nước thải thành phố công nghiệp dịng sơng vấn đề cấp bách cần giải dự án quản lý tổng hợp sơng Sài Gịn Tuy nhiên, dự án gặp phải nhiều khó khăn trở ngại, quản lý tổng hợp dịng sơng bước phát triển tất yếu Những vấn đề tương tự xảy với nước phát triển khác Chúng ta cần có nhìn đắn tình hình phát triển kinh tế cơng nghiệp hóa, đại hóa Việt Nam với mối quan tâm phủ quốc tế vấn đề mơi trường bền vững Ngồi ra, Chính phủ Việt Nam bắt tay vào công đổi đường lối trị, thực phân quyền với tham gia thành phần kinh tế cộng đồng song song với hợp tác phát triển quốc tế tạo triển vọng đổi phương thức quản lý nguồn nước Bản báo cáo đề cập đến vấn đề phức tạp thách thức phải đối mặt để có phương thức quản lý nguồn nước hiệu Những rào cản trình quản lý tổng hợp nguồn nước Quá trình quản lý tổng hợp nguồn nước giới thiệu lần hội nghị Liên hợp quốc nước diễn Mar del Plata năm 1977 Một hội nghị khác tổ chức Dublin, Ireland năm 1992 thể bước tiến để quản lý, đánh giá phát triển nguồn nước Những ý kiến chủ đạo hội nghị Dublin phê duyệt Uỷ ban Liên hiệp quốc môi trường phát triển (UNCED) chấp nhận hầu Những ý kiến nhắc đến điểm chủ chốt Cublin-Rio hay UNCED, thiết lập móng cho quản lý tổng hợp nguồn nước đưa bên • Nước sử đa dạng cần có quản lý tổng hợp đất đai nước • Nước cần phải quản lý cấp thích hợp nhỏ • Sự phân phối nước cần phải tính đến tất đối tượng bị tác động • Tài nguyên nước cần nhận dạng xử lý mặt hàng kinh tế Từ đó, q trình quản lý tổng hợp nguồn nước trở thành chủ đề nóng hội nghị hiệp ước quốc tế, tổ chức phi phủ, cơng ty đa quốc gia, sách phủ tổ chức phi phủ, dự án liên kết thể quan tâm đến sách vấn đề nước Ý kiến nghiên cứu đánh giá soạn thảo cách kỹ lưỡng (Braga, 2001; Lee, 2000; MacKenzie, 1997; Ủy ban cố vấn Kỹ thuật [TAC], 2000) Một số quan điểm coi trình quản lý tổng hợp nguồn nước (IWRM) bước chuyển từ phục vụ mục đích đơn lẻ sang phục vụ cho dự án sử dụng nước đa mục đích; số người khác lại cho chúng khép chặt quản lý nguồn nước Trong hệ thống tự nhiên, ý kiến giúp tăng cường kết hợp quản lý đất nước, số lượng chất lượng nước, nước mặt nước ngầm, vấn đề liên quan đến nước thượng nguồn hạ nguồn sông (Ahsan & Das Gupta, 1999; Calder, 2005; Carter, Kreutzwizer & Loe, 2004) Từ góc độ quản lý, Margerum (2001) nhấn mạnh vấn đề sau IWRM: cách nhìn q trình mang tính tổng thể hệ thống đơn ngành, thẩm quyền tập trung vào vấn đề đơn lẻ; nhìn nhận mối liên quan lẫn toàn hệ thống chẳng hạn vấn đề ranh giới; làm rõ mục tiêu quản lý; khả tích hợp chiến lược tiếp cận thích ứng việc định phù hợp cho tham gia hoạt động chủ yếu Vì vậy, đối ngược lại với cách tiếp cận từ yếu tố cách tiếp cận theo phần riêng rẽ năm gần Hơn nữa, tiếp cận tổng hợp áp dụng lưu vực, quốc gia, hệ thống sông kế hoạch quốc gia (Westcoat & White, 2003) Mặc dù trở thành vấn đề chủ đạo thảo luận nhiều giai đoạn, ý tưởng phải chịu ý kiến phản đối Ngay khái niệm IWRM cho thấy không thống thiếu trí vấn đề bao gồm quản lý tổng hợp, làm làm chí kết hợp với lĩnh vực rộng lớn liệu có khả thi hay khơng (Biswas, 2004; Biswas, Varis & Tortajada, 2005) Do đó, mơ hình gần triển khai Dù đề cập đến ý kiến phản đối cho quản lý tổng hợp nguồn nước không thực cần thiết Một số nghiên cứu cho thấy khó khăn trở ngại lớn tiến hành quản lý tổng hợp nguồn nước Mặt khác, ý kiến ngược lại số liệu thực tế hướng giải trở ngại Trong này, giới hạn thảo luận vấn đề: (a) máy quan liêu rời rạc, (b) hệ thống quản lý từ xuống gây tác động tiêu cực đến tham gia nhà đầu tư, (c) quyền lực tập trung Bộ máy quan liêu rời rạc: Để hoàn chỉnh hệ thống quản lý nguồn nước cần có chung tay cách tổ chức phủ có quyền hạn tương đương dù cấp địa phương hay trung ương hòa hợp trách nhiệm, quyền lợi quyền hạn Những rào cản thách thức lớn mà quyền lợi quyền hạn tổ chức vốn không tương xứng (Hjorth & Dan, 1994: Hooper, MacDonald & Mitchell, 1999) Thông thường, vấn đề thành phần cấu trúc máy phủ gây trở ngại cho đổi (Mackenzie, 1997; Molle, 2003) Ví dụ thiếu liên kết mang tính tập thể người quy hoạch đất nguồn nước (Calder, 2005) Hơn nữa, quản lý tổng hợp nguồn nước khó tiến hành vấn đề đấu tranh nội bộ, quan liêu tồn máy quyền; chiến lâu dài (Biswas, 2004) Cấu trúc máy dẫn lý gây nên thất bại chuyển đổi phương thức quản lý nguồn nước ô nhiễm nguồn nước (Lo, 1994: Ongley & Wang, 2004) Tuy nhiên, nhiều phuong pháp nhằm khắc phục bệnh quan liêu hệ thống quản lý rời rạc tỏ hiệu Các quan liên kết trao đổi thông tin cần thành lập để đảm bảo hiệu phối hợp quản lý nguồn nước vấn đề liên quan đến nguồn nước Kế hoạch quản lý tổng hợp nguồn nước tạo điều kiện liên kết xây dựng đồng thuận nhà quản lý cấu quản lý thống (Simalabwi, 2007) Ví dụ vùng Victoria Úc, hình thành hệ thống quản lý hệ thống dẫn nước trách nhiệm pháp lý giúp hình thành hệ thống quản lý sử dụng tài nguyên đất tài nguyên nước thông qua hệ thống dẫn nước, đồng thời quan tâm quản lý đến chất lượng dịng sơng quản lý hệ thống vận tải Hệ thống chứng tỏ hiệu việc thu hẹp mối quan tâm, giảm thiểu tư lợi quan chịu trách nhiệm quản lý, bảo vệ nguồn nước hệ thống thoát nước Kết là, hệ thống giúp quản lý theo khúc sông với nguồn chi ngân sách giới hạn (Doolan, 2007) Hệ thống quản lý từ xuống: Đề cao khả tương tác, liên kết hợp tác nhà đầu tư khác vô quan trọng trình quản lý tổng hợp tài nguyên (Margerum & Born, 2000) Tuy nhiên, phương thức quản lý truyền thống, đơn phương đạo từ xuống kìm hãm phát triển luật pháp phát triển đầu tư đa nguồn Ở số nước Mỹ La tinh, hỗ trợ q trình đa dạng hóa đầu tư xác định phân tích kỹ để tới định hợp lý khuôn khổ kinh tế xã hội môi trường (Tortajada, 2005; Ventura & Olcese, 1996) Những nhà đầu tư quản lý nước phát triển phát triển khu vực Châu Á -Thái Bình Dương Bắc Mỹ cần cho phép tham gia lên kế hoạch dự án, nghiên cứu thực chiến lược phù hợp với truyền thống, vai trò ủy thác theo luật định (Westcoat & White, 2003) Phương thức quản lý từ xuống truyền thống có khả làm lợi cho người phân phối sử dụng nước không mang lại lợi ích trí nhà đầu tư (Calder, 2005) Những mối quan hệ thứ bậc cứng nhắc tạo đặc quyền cho định dự án phân phối điều hòa nước theo quy tắc từ xuống quyền Sau số phương sách giúp hạn chế quy tắc từ xuống phủ cổ vũ nhà đầu tư tham gia Ví dụ Nam Phi, luật sử dụng tài nguyên nước nước quốc gia ban hành năm 1998 nhà đầu tư hợp tác tạo ra, giúp quan quản lý hệ thống dẫn nước bao gồm đại diện nhà đầu tư quan trọng lĩnh vực quản lý nguồn nước với quyền địa phương, đại diện người sử dụng cộng đồng sử dụng nước (Schreiner, 2007) Những quan hệ liên kết đặc biệt hợp tác chặt chẽ giúp q trình phục hồi nguồn nước sơng sông Mersey (Anh) lưu vực sông Siuslaw bang Oregon (Hoa Kỳ) lưu vực Torbay miền Tây nước Úc hợp tác nhà đầu tư, đồng thuận từ phía phủ, quản lý tốt hoạt động tích cực dẫn đến thành công, Quyền lực tập trung: Một yêu cầu quản lý tổng hợp nguồn nước phân quyền lập kế hoạch, tiến hành, định điều hành trình quản lý nguồn nước phù hợp với quản lý mơi trường sinh thái nói chung Ở nhiều quốc gia, tổ chức quản lý lưu vực sơng thành lập với mục đích tạo phân chia quyền lực hợp lý tự quản lý Tuy nhiên, phân quyền quản lý nguồn đất nước tập trung thu hút đầu tư gây vấn đề cho tổ chức phủ quen với phương pháp làm việc tập trung quyền lực, từ xuống Hiệu RBO tổ chức quản lý lưu vực sông hiệu coi mối đe dọa đến lối làm việc theo quyền lực tập trung tạo hoàn cảnh cho bên liên quan tự tìm cho giải pháp thoả thuận riêng cho vấn đề phân phối nước (Calder, 2005) Trong nghiên cứu tổ chức điều phối nước lưu vực sông nước Mỹ La tinh, Tortajada (2005) kết luận thực thi đầy đủ trình phân quyền cho tổ chức vơ khó khăn phức tạp phủ miễn cưỡng từ bỏ nề nếp sẵn có Có thể thấy nhiều phủ thành lập tổ chức quản lý hoà theo xu hướng chung tồn cầu mà khơng nhận lợi ích thực đạt phân quyền quản lý hoạch định kế hoạch quản lý nguồn nước hợp lý Ở Thái Lan, tổ chức điều phối nước lưu vực sông thiếu ủng hộ trị, khơng cơng nhận vai trị quyền lực luật pháp dường tổ chức giấy tờ, quyền lực hạn chế có vai trị cố vấn (Sajor & Ongsakul, 2007) Ở Lào, tổ chức quản lý lưu vực sông thức cơng nhận nằm quản lý quyền trung ương Campuchia Mianma, tổ chức tổn làm chứng thực mục tiêu cho quốc gia (Molle, 2003) Những phương thức nhằm giải vấn đề quyền lực tập trung đưa Chúng cần nhà quản lý mới, chuyên nghiệp có triển vọng với kỹ khả định, lựa chọn mạo hiểm cần thiết bối cành (Turton, Hattingh, Claassen, Roux & Aston, 2007) Huy động cộng đồng, tạo áp lực từ lên, ủy nhiệm thức, tập hợp cá nhân đưa định cách khả thi để giảm thiếu quyền lực tập trung mức (IR, 2007) Ý nghĩa tổ chức bối cảnh phát triển: Sự thích hợp Việt Nam IWRM Những rào cản việc quản lý tổng hợp nguồn nước áp dụng bối cảnh rộng lớn trình xã hội đường cong q trình phát triển có liên quan đến nhiều khía cạnh khác Saleth (2006) cho cách nhìn hữu dụng đánh giá phát triển thay đổi vấn đề liên quan đến nguồn nước mặt: Thứ vấn đề nảy sinh từ sách quản lý nguồn nước (luật, sách tổ chức nước); thứ hai vấn đề rộng lớn có liên quan đến từ bên ngồi, chẳng hạn hệ thống trị, dân số, phát triển kinh tế sách nhà nước, điều kiện tài nguyên môi trường Không đổi sách nguồn nước hay dự án vận hành, điều phối nước đưa cách rõ ràng Chúng trở thành bị động, bị thay đổi trở thành lực lượng có sức mạnh xã hội định (Long, 2001; Long & Long, 1992; Long & van der Ploeg, 1989) Đặc biệt, quy chuẩn bao xã hội, dân chủ, tiêu chí cốt yếu tạo mơ hình quản lý nguồn nước phù hợp với chế độ hành truyền thống ưu điểm vượt trội khuôn mẫu quan hệ xã hội, trị Một số tác giả cho phân quyền quản lý nguồn nước đồng thời với mở rộng dân chủ đất nước với nhà quản lý hiệu trải nghiệm nhiều chế độ luật pháp có tầm nhìn xa có tác động tốt quản lý nguồn nước Tuy nhiên phân quyền quản lý nguồn nước sáng kiến đổi khó đạt gian đoạn quyền cịn non trẻ lại dễ dàng triển khai nhà nước đủ độ chín (Turton tác giả khác, 2007) Do đó, q trình đổi liên quan đến nguồn nước phụ thuộc nhiều vào thay đổi xã hội đường lối sách khơng đơn vấn đề nguồn nước Về mặt này, Việt Nam trở thành hình mẫu để tìm hiểu tình trạng đối lập xây dựng hoàn thiện quản lý nguồn nước với bên việc mở rộng phát triển kinh tế trị Sau số nguyên nhân Vấn đề đầu tiên, Việt Nam có hệ thống quyền lực tập trung cao dự đoán gây thách thức lớn việc phân chia quyền lực từ trung ương xuống địa phương Các học giả nói chung đồng tình với đặc điểm Việt Nam Đảng cộng sản, ngành, cảnh sát quan quyền lực khác có sức mạnh to lớn việc lập pháp, thi hành quản lý giới truyền thông, tôn giáo tổ chức nhiều mặt khác xã hội Thực thay đổi đến từ trình đổi trị cịn so với u cầu tăng cường quyền lực xã hội, đặc biệt ảnh hưởng tầng lớp nhân dân lên sách nhà nước khả đối thoại với phủ (Kerkvielt, 2003, 2005) Cho tới nay, trình định liên quan đến kế hoạch phát triển nói chung vấn đề liên quan đến mơi trường nói riêng tập trung phân chia chịu ảnh hưởng kế thừa từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung trước (O`Rourke, 2004; Sinh, 2004) Sự tập trung quyền lực quản lý dịch vụ xã hội tạo nên yếu định trói buộc hệ thống làm việc quan liêu, thiếu sáng kiến đổi (Dung, 2004; McCargo, 2004) Tuy nhiên, từ năm 1990 đến nay, tổ chức quyền Việt Nam cố gắng hạn chế tập trung quyền lực nhiều định phủ phân cấp cho nhà chức trách có thẩm quyền thấp máy nhà nước Các nhà chức trách cấp thấp trao quyền tự trị có khả tự (Vietnam Consultative Group [VCG], 2005) Thứ hai, vấn đề xã hội nâng cao quyền công dân nhân dân thách thức quyền địa phương vấn đề cấp thiết có khả ảnh hưởng đến sách việc thi hành sách phủ Việt Nam (Beresford, 2001; Beresford & Angie, 2004; O`Rourke, 2004, 2003), quyền có quyền lực mạnh mẽ tiên phong dẫn dắt đường lối phát triển Những học giả khác lại cho đổi trị Viêt Nam nâng cao quyền cơng dân giúp cơng chúng tham gia q trình đinh Do đó, quan lãnh đạo Việt Nam giữ vững liên hệ đối thoại nhà nước nhân dân (Kerkvielt, 2005), có quyền hạn tham gia (Dixon, 2004) quyền hạn mềm (Johnsson, 2002; Dixon & Kilgour, 2002) Điều dễ nhận thấy phân tích nêu khái niệm phát triển dân chủ địa phương dẫn giám sát nhiều mức độ khác quan nhà nước Một dấu mốc quan trọng công bố nghị định 29/1998/ND-CP phủ nhằm tăng cường phân quyền tham gia cộng đồng Nghị định tuyên bố (a) cho phép người dân tham gia sâu có quyền tham gia định công việc địa phương, (b) cho phép người dân có thêm quyền tự chủ (c) quyền địa phương lắng nghe nhiều tiếng nói mong muốn nhân dân (Jorgensen, 2005) Câu hỏi bỏ ngỏ liệu dân chủ nhân dân tham gia cơng chúng dàng đẫn đến hệ thống quyền sẵn sàng cho tham gia nhà đầu tư cộng đồng dân cư, yếu tố quan trọng nhằm quản lý tổng hợp nguồn nước Vấn đề thứ ba, q trình đổi Việt Nam cịn hạn chế làm nảy sinh nhiều vấn đề ảnh hưởng đến quản lý tài nguyên nước Xu hướng phát triển có Việt Nam nhanh chóng cơng nghiệp hóa đại hóa để bắt kịp cường quốc kinh tế khu vực Đông Nam Á sau thời gian dài trì trệ thời bao cấp Việt Nam dễ dàng thích hợp giai đoạn đầu phát triển xét góc độ quản lý nước, điều thể vai trò đầu tàu nguồn thuỷ lực, nơi mà nguồn tài nguyên nước xem sở cho tất trình phát triển tương lai (Turton et al., 2007) Xu hướng đất nước tận dụng tối đa nguồn lực thiên nhiên người để có bước tiến dài phát triển kinh tế, mà thiếu quan tâm mức đến vấn đề môi trường (Sinh, 2004) Tuy nhiên không quốc gia Đông Nam Á khác, phủ Việt Nam nhận thức vấn đề đẩy nhanh cơng nghiệp hóa đại hóa gây nhiều vấn đề mơi trường không xử lý (Di Gregorio, Rambo & Yangisawa, 2003) Do đó, chúng tạo cân mong manh phát triển kinh tế môi trường (O`Rourke, 2004) Trong bối cảnh nay, vấn đề phần Việt Nam tìm cách khắc phục thơng qua chương trình mơi trường, viện trợ song phương đa phương chương trình giúp tăng cường lực quản lý nguồn nước Phần tiếp theo, bàn thêm vấn đề rộng phát triển thay đổi xã hội Việt Nam từ thời kỳ đổi ảnh hưởng rào cản liên quan đến vấn đề nước việc quản lý tổng hợp nguồn tài nguyên nước Việt nam Cụ thể vấn đề quản lý sơng Sài Gịn thành phố Hồ Chí Minh Sức ép mơi trường sơng Sài Gịn thành phố Hồ Chí Minh Sơng Sài Gịn vùng Hớn Quản chảy qua Thủ Dầu Một Đoạn sơng chảy dọc địa phận thành phố Hồ Chí Minh dài khoảng 80 km (Ho Chi Minh City People’ Committee [HPC], 2005) Sơng Sài Gịn có nhiều lợi ích sinh thái, cảnh quan đất nước, sông xây dựng hồ chứa lớn Hồ chứa Dầu Tiếng bao rộng 27.000 có khả chứa 1,5 triệu m3 nước Hồ chứa nước khổng lồ xây dựng năm 1980, cách thành phố Hồ Chí Minh 70 km phía Bắc Từ thành phố Hồ Chí Minh thành lập năm 1698, Sơng Sài Gịn đóng vai trị quan trọng hình thành phát triển thành phố Hệ thống kênh đào thành phố phụ thuộc nhiều vào sơng Dịng sơng cung cấp cho thành phố khoảng 10.000 m3 nước sinh hoạt ngày Theo dự kiến đến năm 2010, dịng sơng cung cấp tới 0,6 triệu m3 nước ngày tổng số 2,4 triệu m3 nước cấp sinh hoạt, hoạt động nông nghiệp công nghiệp thành phố (Ministry of Planning and Investment [MPI], 2005) Sơng Sài Gịn đường vận tải thủy khu vực phía nam thành phố, kết nối với hệ thống sơng Mê Kơng Sơng Sài Gịn gồm có nhiều nhánh lớn sâu phù hợp cho vận tải đường sông xây dựng cảng nước sâu Cảng Sài Gòn nơi trung chuyển hàng hóa đường thuỷ với tàu thuyền hạng nặng từ đồng sơng Mê Kơng Sơng Sài Gịn tuyến đường giao thông thuỷ dành cho vận chuyển hành khách với 43 cảng nhỏ 15 quận huyện với số lên đến 140 tàu, thuyền sà lan chuyên chở người (Nguoi Viet, 2004) Khu vực hạ lưu sông phát triển nuôi trồng đánh bắt thủy hải sản với giá trị cao, ví dụ số lượng lớn tơm nước ngọt, cá chìa vơi, cá bống biển Trong hồn cảnh thiếu hụt tài nghiêm trọng cho sở hạ tầng phục vụ thu gom xử lý nước thải, hệ thống điều tiết kém, thị hóa dân số tăng nhanh, phát triển cơng nghiệp thành phố Hồ Chí Minh vận tải đường sông tận dựng triệt để, sơng Sài Gịn bị nhiễm nặng nề chất thải hữu từ sinh hoạt hàng ngày rác thải công nghiệp, dầu từ vận tải đường sông loại vi khuẩn từ nước thải sinh hoạt Từ năm 2001 đến 2005, tất thông số môi trường nước sông Sài Gòn (ngoại trừ độ pH) vượt ngưỡng giới hạn cho phép đặc biệt coliform dầu (bảng 1) Bảng Chất lượng nước sơng Sài Gịn, 2001-2005 Năm pH DO mg/l BOD mg/l Coliform Dầu mg/l MPN/100ml 2001 5,66-6,3 4,2-7,5 2002 5,1-5,9 3,4 2003 4,34-5,4 4-10 1.300.000 0,05-0,12 2004 4,6-6,1 3,13 3.000 2005 6,3-6,7 0,7-3,3 1,2-9,9 22.150-25.150 0-0,011 6-8,5 ≥6