nghiên cứu - trao đổi 18 tạp chí luật học số 11/2010 TS. Vũ Thu Hạnh * ut a dng sinh hc nm 2008 (Lut DSH 2008) ra i ỏnh du bc tin ln trong s phỏt trin phỏp lut v DSH ti Vit Nam. Ngoi cỏc quy nh v bo tn v phỏt trin bn vng DSH, quyn v ngha v ca t chc, h gia ỡnh, cỏ nhõn trong bo tn v phỏt trin bn vng DSH, Lut cũn quy nh nhiu ni dung mi, nh tip cn ngun gen v chia s li ớch t tip cn ngun gen, qun lớ an ton sinh vt bin i gen, kim soỏt sinh vt ngoi lai xõm hi v cựng vi cỏc quy nh trờn l s phõn cụng trỏch nhim qun lớ nh nc ca cỏc b, ngnh cú liờn quan. Tuy nhiờn, bờn cnh cỏc quy nh ó cú t trc trong cỏc vn bn quy phm phỏp lut v bo v rng, bo v ngun li thu sn, bo v mụi trng, bo tn t ngp nc, qun lớ ging cõy trng, ging vt nuụi vic quy nh trỏch nhim qun lớ nh nc ca cỏc b, ngnh i vi DSH trong Lut DSH 2008 c cho l s lm tng thờm khú khn khi xỏc nh phm vi quyn hn v trỏch nhim ca cỏc ch th cú liờn quan trong qun lớ, bo v DSH, c bit l gia B nụng nghip v phỏt trin nụng thụn (B NN&PTNT), B ti nguyờn v mụi trng (B TN&MT), B khoa hc v cụng ngh (B KH&CN) v u ban nhõn dõn cỏc tnh, thnh ph trc thuc trung ng. Mt s phỏt hin di õy da trờn vic r soỏt cỏc quy nh v phõn cụng trỏch nhim qun lớ nh nc ca cỏc b, ngnh i vi DSH trong cỏc lut: Lut thy sn nm 2003, Lut bo v v phỏt trin rng nm 2004, Lut Bo v mụi trng nm 2005, Lut DSH 2008 v mt s ngh nh ca Chớnh ph hng dn thi hnh cỏc lut trờn s cho thy rừ hn iu ny. ú cng l c s cho vic xut cỏc gii phỏp phõn cụng hp lớ hn trỏch nhim qun lớ nh nc ca cỏc b, ngnh i vi DSH. T khớa cnh phm vi iu chnh ca cỏc vn bn quy phm phỏp lut cho thy ch cú Lut DSH 2008 l trc tip cp trỏch nhim bo tn DSH theo ngha y nht ca thut ng ny: DSH l s phong phỳ v gen, loi sinh vt v h sinh thỏi trong t nhiờn (khon 5 iu 3), khụng phõn bit ngun gen ng vt hay thc vt, loi sinh vt trờn cn hay di nc, h sinh thỏi rng, bin hay t ngp nc. Núi cỏch khỏc, Lut DSH 2008 iu chnh cỏc mi quan h qun lớ nh nc i vi DSH núi chung, bo tn DSH núi riờng khụng ph L * Ging viờn chớnh Khoa phỏp lut kinh t Trng i hc Lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 11/2010 19 thuộc vào các hình thái vật chất cụ thể của ĐDSH. Còn các văn bản quy phạm pháp luật khác hoặc chỉ đề cập một hoặc một số thành tố của ĐDSH hoặc chỉ đề cập một hoặc một số hình thái cụ thể của ĐDSH mà thôi. Ví dụ, các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng chỉ quy định trách nhiệm quản lí nhà nước đối với các hệ sinh thái rừng, các loài động, thực vật rừng, nguồn gen sinh vật rừng. Tương tự, các văn bản quy phạm pháp luật về thủy sản chỉ quy định trách nhiệm quản lí nhà nước đối với hệ sinh thái biển, các loài động, thực vật biển, hay các văn bản quy phạm pháp luật về giống cây trồng, giống vật nuôi cũng chỉ đề cập trách nhiệm quản lí nhà nước đối với một dạng cụ thể của sinh vật là giống sinh vật. Từ khía cạnh mức độ điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật cho thấy Luật ĐDSH 2008 chủ yếu mới chỉ dừng ở quy định chung, nhiều quy định chưa thể áp dụng trên thực tế nếu không có các văn bản hướng dẫn thi hành, trong khi các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, thuỷ sản, đất ngập nước lại có mức độ chi tiết, cụ thể và khả thi hơn nhiều. Ví dụ, trong Luật ĐDSH 2008 có rất nhiều quy định như Chính phủ quy định cụ thể trình tự, thủ tục lập, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH, Chính phủ quy định cụ thể tiêu chí phân cấp khu bảo tồn, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế quản lí khu bảo tồn… trong khi các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, thủy sản, giống cây trồng, giống vật nuôi đã quy định cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong việc thực hiện chức năng quản lí nhà nước của mình. Điều này đòi hỏi Chính phủ phải sớm có các quy định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH 2008 nếu muốn có sự hợp lí hơn trong phân công trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với ĐDSH. 1. Trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với đa dạng sinh học nói chung Quy định của Luật ĐDSH 2008 là “Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lí nhà nước về ĐDSH” (khoản 2 Điều 6) đảm bảo tính hợp pháp, đúng thẩm quyền, phù hợp với quy định của Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 và Luật bảo vệ môi trường năm 2005. Theo Luật bảo vệ môi trường năm 2005 thì bảo vệ ĐDSH là một nội dung của hoạt động bảo vệ môi trường (khoản 3 Điều 3); “Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thực hiện quản lí nhà nước về bảo vệ môi trường” (Điều 122); “Bộ TN&MT chủ trì phối hợp với bộ, ngành, địa phương có liên quan thực hiện bảo vệ ĐDSH theo quy định của pháp luật về ĐDSH” (Điều 30). Điều này cũng phù hợp với các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT tại Nghị định số 25/2008/NĐ- CP ngày 04/3/2008 (sau đây gọi tắt là Nghị định số 25/2008/NĐ-CP), theo đó, trong lĩnh vực môi trường, Bộ TN&MT được Chính phủ giao nhiệm vụ, quyền hạn “Hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường, bao gồm:…; nghiªn cøu - trao ®æi 20 t¹p chÝ luËt häc sè 11/2010 bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH…” (điểm a khoản 8 Điều 2); “Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật” (điểm g khoản 8 Điều 2). Quy định trên của Luật ĐDSH 2008 bảo đảm bao quát tất cả các hệ sinh thái tự nhiên, các loài và nguồn gen sinh vật mà không phân chia và phụ thuộc vào tính chất, loại hình của từng hệ sinh thái. Ngoài ra, cơ chế phối hợp đa ngành, liên ngành cũng thể hiện rất rõ trong các quy định của Luật ĐDSH 2008. Tuy nhiên, sự phân công cụ thể trách nhiệm quản lí nhà nước đối với ĐDSH theo Luật ĐDSH 2008 lại chưa rõ ràng và khả thi. Ví dụ, theo quy định tại khoản 3 Điều 6 của Luật này: “Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lí nhà nước về đa dạng sinh học theo phân công của Chính phủ” thì trách nhiệm của các bộ, ngành vẫn phải chờ sự phân công của Chính phủ. Ngược lại, các quy định về trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với ĐDSH tại các Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật thủy sản năm 2003, Nghị định của Chính phủ số 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước lại thể hiện sự rõ ràng, cụ thể và đúng thẩm quyền. Tuy nhiên, điểm hạn chế của các quy định này là việc phân công chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành dựa trên cơ sở chia cắt các hệ sinh thái tự nhiên thành: rừng, biển, đất ngập nước… để quản lí, trong khi bản thân các yếu tố trên là một chỉnh thể thống nhất, có độ tương tác rất cao và không dễ dàng phân biệt rạch ròi giữa chúng. 2. Trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học Sự phân công trách nhiệm quản lí nhà nước đối với công tác quy hoạch bảo tồn ĐDSH cũng ở trong tình trạng tương tự. Theo Luật ĐDSH 2008: “Bộ TN&MT chủ trì phối hợp với bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan tổ chức lập, trình Chính phủ phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước” (khoản 1 Điều 10). Quy định này hoàn toàn phù hợp và thống nhất với quy định về trách nhiệm của Bộ TN&MT trong quản lí nhà nước đối với ĐDSH đã nêu ở trên. Tuy nhiên, quy định “Bộ, cơ quan ngang bộ căn cứ vào quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước tổ chức lập, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch bảo tồn ĐDSH thuộc phạm vi quản lí” (khoản 2 Điều 10) cho phép hình dung đến một số loại quy hoạch bảo tồn khác nữa mà đối tượng của nó vẫn là các hệ sinh thái, các loài sinh vật được chia cắt theo cách truyền thống. Cũng cần lưu ý là theo pháp luật hiện hành thì Việt Nam đang tồn tại rất nhiều loại quy hoạch liên quan đến ĐDSH, gồm quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng (theo Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004); quy hoạch khu bảo tồn vùng nước nội địa, khu bảo tồn biển (theo Luật thuỷ sản năm 2003); quy hoạch bảo tồn và phát triển bền nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 11/2010 21 vng cỏc vựng t ngp nc; quy hoch bo tn v khai thỏc bn vng cỏc vựng t ngp nc chuyờn ngnh (Ngh nh s 109/2003/N-CP); quy hoch bo tn thiờn nhiờn (theo Lut bo v mụi trng nm 2005); quy hoch bo tn DSH, bao gm quy hoch tng th bo tn a dng sinh hc ca c nc, quy hoch bo tn DSH ca b, c quan ngang b (theo Lut DSH 2008). Mi loi quy hoch nờu trờn li do cỏc c quan khỏc nhau cú trỏch nhim lp, trỡnh phờ duyt v iu chnh. (1) Rừ rng, vi vic cú quỏ nhiu loi quy hoch nh ó k trờn, trong khi v bn cht (c bn cht t nhiờn v bn cht phỏp lớ) chỳng ch l mt loi quy hoch: Quy hoch bo tn/bo v DSH, thỡ hiu qu v mt kinh t, xó hi khú cú th c m bo, bi s trựng lp trong cỏc khõu lp, phờ duyt, iu chnh quy hoch, dn n s lóng phớ trong u t cho cụng tỏc ny l iu khú trỏnh khi. Nht th hoỏ cỏc loi quy hoch nờu trờn, t ú dn n nht th hoỏ trỏch nhim lp, iu chnh quy hoch bo tn DSH l iu m Chớnh ph cn phi quan tõm trong thi gian ti. Nờn dnh cỏc ngun lc cho vic xõy dng nhiu loi quy hoch k trờn vo vic nõng cao cht lng ca quy hoch. 3. Trỏch nhim qun lớ nh nc ca cỏc b, ngnh i vi h sinh thỏi t nhiờn Vn phõn loi v phõn cụng qun lớ cỏc khu bo tn cng ang cú s khỏc bit ln gia cỏc vn bn quy phm phỏp lut, tim n nguy c chng chộo hoc/v thiu sút trong qun lớ cỏc khu bo tn. Theo Lut DSH 2008, khu bo tn c phõn thnh: 1) Vn quc gia; 2) Khu d tr thiờn nhiờn; 3) Khu bo tn loi-sinh cnh; 4) Khu bo v cnh quan (iu 16). Lut bo v mụi trng nm 2005 phõn loi khu bo tn thiờn nhiờn gm: 1) Khu bo tn bin; 2) Vn quc gia; 3) Khu d tr thiờn nhiờn; 4) Khu d tr sinh quyn; 5) Khu bo tn loi-sinh cnh (iu 29). Lut bo v v phỏt trin rng nm 2004, phõn loi cỏc khu rng c dng (hay cũn gi l cỏc khu bo tn trờn cn) thnh: 1) Vn quc gia; 2) Khu bo tn thiờn nhiờn gm khu d tr thiờn nhiờn, khu bo tn loi-sinh cnh; 3) Khu bo v cnh quan gm khu rng di tớch lch s, vn hoỏ, danh lam thng cnh; 4) Khu rng nghiờn cu, thc nghim khoa hc. Lut thy sn nm 2003, Ngh nh s 57/2008/N-CP phõn loi cỏc khu bo tn trờn bin thnh: 1) Vn quc gia; 2) Khu bo tn loi, sinh cnh; 3) Khu d tr ti nguyờn thiờn nhiờn thy sinh. Ngh nh s 109/2003/N-CP phõn chia cỏc khu bo tn t ngp nc di cỏc hỡnh thc: 1) Khu Ramsar; 2) Khu bo tn thiờn nhiờn; 3) Khu bo tn loi, sinh cnh. So vi cỏc vn bn quy phm phỏp lut khỏc, Lut DSH 2008 khụng phõn loi cỏc khu bo tn theo h sinh thỏi (rng, bin, t ngp nc) m ch cú mt h thng khu bo tn v tờn gi cng nh cỏch phõn loi khu bo tn cng cú mt s khỏc bit. Vớ d, Lut DSH 2008 ch chia khu bo tn thnh 4 loi, trong khi Lut bo v mụi trng nm 2005 cú thờm Khu d tr sinh quyn; Lut nghiên cứu - trao đổi 22 tạp chí luật học số 11/2010 bo v v phỏt trin rng nm 2004 cú thờm Khu rng nghiờn cu, thc nghim khoa hc; Lut thu sn nm 2003 li khụng cú Khu bo v cnh quan Ch nhỡn vo tờn gi v cỏch phõn loi cỏc khu bo tn nờu trờn ó cho thy s phc tp mt cỏch khụng cn thit ca h thng cỏc khu bo tn Vit Nam. Nguy c chng chộo, trựng lp trong cỏc quy nh v khu bo tn c d bỏo l ngy cng cao khi mi h thng khu bo tn nờu trờn li cú h tiờu chớ riờng xỏc nh. ó n lỳc cn phi nhỡn nhn li vn , xỏc nh khu bo tn l phõn bit vi nhng khu khụng cn thit phi bo tn ch khụng phi phõn bit gia khu bo tn trờn cn, vi khu bo tn di nc hay t ngp nc khi m v bn cht t nhiờn khú xỏc nh c mt cỏch rch rũi s khỏc bit gia chỳng. Nht th hoỏ cỏc quy nh v tiờu chớ xỏc nh khu bo tn ó c nhiu nc thc hin, nh Bhutan, Campuchia, Nam Phi, Lithuania, Singapore, Bulgaria, Pakistan, Albabia vi lut v cỏc khu bo tn. Vit Nam cng cn tip cn theo hng ny. Vn ban hnh quy ch qun lớ khu bo tn cũn t ra phc tp hn do tớnh khụng ng nht v giỏ tr phỏp lớ ca cỏc vn bn quy phm phỏp lut. Hin ó cú 2 quy ch qun lớ khu bo tn, ú l Quy ch qun lớ rng (ban hnh kốm theo Quyt nh s 186/2006/Q-TTg) v Quy ch qun lớ cỏc khu bo tn bin Vit Nam cú tm quan trng quc gia v quc t (ban hnh kốm theo Ngh nh s 57/2008/N-CP) nhng theo quy nh ca Lut DSH 2008 thỡ: Th tng Chớnh ph ban hnh Quy ch qun lớ khu bo tn (iu 27). Nh vy, trong thi gian ti Vit Nam s cú 3 vn bn quy nh v Quy ch qun lớ khu bo tn, trong ú cú hai vn bn do Th tng Chớnh ph ban hnh v mt vn bn do Chớnh ph ban hnh. Cha k n l Ngh nh v t chc v qun lớ h thng rng c dng ang c B NN&PTNT ch trỡ son tho Chớnh ph ban hnh trong thi gian ti. Vic cú ti ba, thm chớ bn vn bn quy nh v qun lớ khu bo tn l thc s khụng cn thit v l s lóng phớ trong cụng tỏc xõy dng phỏp lut. Vn thm chớ s phc tp hn na nu quy ch qun lớ khu bo tn (theo Lut DSH 2008) c ban hnh vo thi gian ti cú ni dung khỏc vi Quy ch qun lớ cỏc khu bo tn bin, khỏc vi cỏc quy nh v t chc v qun lớ h thng rng c dng do quy tc ỏp dng vn bn theo th t giỏ tr phỏp lớ ca nú. Vỡ vy, nht th hoỏ cỏc quy nh v qun lớ khu bo tn, t ú thng nht u mi chu trỏch nhim t chc, qun lớ cỏc khu bo tn ti Vit Nam trong giai on ti l yờu cu t ra i vi Chớnh ph c phng din khoa hc, phỏp lớ v hiu qu kinh t, xó hi. 4. Trỏch nhim qun lớ nh nc ca cỏc b, ngnh i vi cỏc loi sinh vt V Danh mc loi nguy cp, quý, him c u tiờn bo v, Lut DSH 2008 quy nh B TN&MT l c quan u mi nhn thụng tin lp danh mc loi nguy cp, quý, him c u tiờn bo v trỡnh nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 11/2010 23 Chính phủ quyết định. Danh mục trên không phân biệt loài trên cạn và dưới nước, bao gồm cả giống cây trồng, giống vật nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý, hiếm, trong khi theo các Luật khác hiện hành thì có sự phân biệt loài trên cạn (động, thực, vật rừng), loài dưới nước (thủy sinh); và giống cây trồng, vật nuôi và vi sinh vật, nấm không được đề cập trong danh sách bảo vệ. Cũng tại Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và văn bản hướng dẫn thi hành, Bộ NN&PTNT có trách nhiệm đề xuất danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm cần bảo vệ trình Chính phủ ban hành. Còn theo Luật thủy sản năm 2003 và văn bản hướng dẫn thi hành thì "Bộ thuỷ sản (nay là Bộ NN&PTNT) định kì công bố Danh mục các loài thuỷ sản đã được ghi trong sách đỏ Việt Nam và các loài thuỷ sản khác bị cấm khai thác; Danh mục các loài thuỷ sản bị cấm khai thác có thời hạn và thời gian cấm khai thác” (điểm a khoản 3 Điều 8 Luật thủy sản năm 2003 và điểm g khoản 8 Điều 2 Nghị định số 01/2008/NĐ-CP). Như vậy, giữa Danh mục loài trên cạn với loài dưới nước cần bảo vệ đã có sự khác biệt về thẩm quyền ban hành, dẫn đến có sự khác biệt về giá trị pháp lí của các văn bản ban hành. Căn cứ vào Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì quy định của Luật ĐDSH 2008 về danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ do Chính phủ ban hành sẽ thay thế các danh mục nêu trên trong các văn bản đã ban hành trước Luật ĐDSH 2008. Bằng chứng là Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Bộ luật hình sự năm 2009 đã quy định tội danh: "Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ” (Điều 190). Tuy nhiên, ngày 19/3/2010, Thủ tướng mới giao cho Bộ TN&MT chủ trì phối hợp với Bộ NN&PTNT xây dựng trình Chính phủ danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và hiện tại danh mục này vẫn chưa được ban hành nên thực tiễn áp dụng pháp luật hình sự vẫn phải sử dụng danh mục thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm (ban hành kèm theo Nghị định số 32/2006/NĐ- CP). Vấn đề thậm chí còn được xem là phức tạp và bế tắc hơn khi mới đây, Chính phủ còn giao cho Bộ TN&MT thẩm định hồ sơ đề nghị đưa vào hoặc đưa ra khỏi danh mục các loài được ưu tiên bảo vệ các loài thuộc hệ sinh thái biển, đất ngập nước, núi đá vôi, đất chưa sử dụng và các hệ sinh thái hỗn hợp khác không thuộc loài động vật, thực vật thuộc hệ sinh thái rừng trên cạn. 5. Trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với nguồn gen Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích là vấn đề mới, lần đầu tiên được Luật ĐDSH 2008 quy định, tuy nhiên Luật chưa phân công trách nhiệm đầu mối cho bộ, ngành hay địa phương mà quy định theo sự hướng dẫn của Chính phủ. Thiết nghĩ việc phân công trách nhiệm cần được tiếp cận theo các nguyên tắc và các tiêu chí đã đề ra thì sẽ hạn chế được nguy cơ trùng lặp, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các bộ, ngành. nghiên cứu - trao đổi 24 tạp chí luật học số 11/2010 V qun lớ an ton sinh hc i vi cỏc sinh vt bin i gen; mu vt di truyn ca sinh vt bin i gen gõy ra i vi DSH. So vi cỏc quy nh hin hnh, Lut DSH 2008 ch cp qun lớ ri ro do sinh vt bin i gen v mu vt di truyn ca sinh vt bin i gen gõy ra i vi DSH (Mc 3 Chng 5) m khụng xem xột nh hng ca chỳng i vi sc kho con ngi nờn ó ớt nhiu hn ch s phc tp trong phõn cụng trỏch nhim qun lớ gia cỏc b ngnh, c bit l gia B NN&PTNT, B TN&MT v B y t. T trc n nay, cỏc hot ng liờn quan n qun lớ ri ro do sinh vt bin i gen, mu vt di truyn ca sinh vt bin i gen gõy ra i vi DSH cha c phõn cụng trỏch nhim mt cỏch rừ rng nờn s phi hp gia cỏc b, ngnh l khỏ khú khn. Hot ng nghiờn cu khoa hc, phỏt trin cụng ngh v sinh vt bin i gen; sn phm, hng hoỏ cú ngun gc t sinh vt bin i gen li do B KH&CN qun lớ; hot ng kho nghim, sn xut kinh doanh v s dng li thng do B NN&PTNT qun lớ; hot ng xut, nhp khu li do B thng mi (nay l B cụng thng) qun lớ Ngh nh s 69/2010/N-CP ngy 21/6/2010 v an ton sinh hc i vi sinh vt bin i gen, mu vt di truyn v sn phm ca sinh vt bin i gen s gúp phn khc phc c nhng tn ti ny. 6. Trỏch nhim qun lớ nh nc ca cỏc b, ngnh v hp tỏc quc t trong lnh vc a dng sinh hc Theo khon 3 iu 69 Lut DSH 2008, B TN&MT ch trỡ phi hp vi b, c quan ngang b cú liờn quan nghiờn cu, xut vic m phỏn, kớ, gia nhp iu c quc t v DSH. Hin nay B TN&MT cng ang l u mi thc hin Cụng c DSH, Ngh nh th Cartagena, Cụng c RAMSAR. Tuy nhiờn, B NN&PTNT hin l u mi thc hin Cụng c CITES theo Lut bo v v phỏt trin rng nm 2004 v Ngh nh s 23/2006/N-CP (khon 6 iu 3). Vn ny cng c d bỏo l s chng chộo nu khụng cú s phõn cụng li trỏch nhim mt cỏch c th. S bt cp th hin 2 khớa cnh sau: Mt l Cụng c CITES cng l mt trong nhng iu c quc t v DSH. Cụng c quy nh v hot ng buụn bỏn quc t ng vt, thc vt hoang dó nguy cp ch khụng ch cú ng vt rng, thc vt rng hoang dó nguy cp nờn phm vi iu chnh ca Cụng c rng hn so vi cỏc quy nh v bo v rng ca Vit Nam. iu ny cng cú ngha l quy nh Vn phũng CITES Vit Nam t ti Cc kim lõm, Tng cc Lõm nghip, B NN&PTNT (theo Ngh nh s 82/2006/N-CP v Quyt nh s 87/2007/Q-BNN&PTNT ngy 23/1/2007 v vic thnh lp C quan qun lớ Cụng c v buụn bỏn quc t cỏc loi ng vt, thc vt hoang dó nguy cp) cng cha thc s hp lớ nu xột t khớa cnh sp xp t chc b mỏy. Hai l theo quy nh ca Lut DSH 2008, B TN&MT s chu trỏch nhim i vi vic lp danh mc cỏc loi nguy cp, nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 11/2010 25 quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ, trong khi Bộ NN&PTNT với tư cách là đầu mối thực hiện Công ước CITES hiện đang giao nhiệm vụ cho Cơ quan quản lí CITES Việt Nam trình Bộ trưởng Bộ NN&PTNT công bố danh mục các loài động vật, thực vật hoang dã quy định tại các Phụ lục của Công ước CITES. Điều này được cho là sẽ tăng nguy cơ chồng chéo trong tổ chức triển khai các điều ước quốc tế tại Việt Nam. Hơn thế nữa, việc Việt Nam có quá nhiều quy định trùng lặp, chồng chéo về quy hoạch bảo tồn, khu bảo tồn, loài cần bảo tồn sẽ khiến cho cộng đồng quốc tế, các tổ chức nước ngoài khó hình dung các thiết chế bảo tồn tại Việt Nam bởi sự phức tạp và cồng kềnh của nó, từ đó có thể sẽ ảnh hưởng đến sự giúp đỡ, hỗ trợ, hợp tác quốc tế đối với công tác bảo tồn của Việt Nam. Qua nghiên cứu, phát hiện những vấn đề về trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với ĐDSH như trên có thể đề xuất một số giải pháp chủ yếu sau đây: - Thống nhất về nhận thức Một là không nhất thiết phải chia các hệ sinh thái tự nhiên ra làm nhiều loại là rừng, biển, đất ngập nước; chia cắt loài sinh vật thành loài trên cạn, loài dưới nước để quản lí, bảo tồn. Hai là bảo vệ môi trường nói chung, bảo tồn ĐDSH nói riêng luôn cần sự phối hợp cao giữa các bộ, ngành. Tuy nhiên, cần tiếp cận theo hướng phối hợp dựa trên cấp độ quản lí bảo tồn ĐDSH chứ không nên phối hợp dựa trên sự chia cắt các loại hình sinh thái, các thành tố cụ thể của ĐDSH như hiện nay. Ba là cần có sự tách bạch giữa chức năng quản lí bảo tồn ĐDSH với chức năng quản lí sản xuất kinh doanh có liên quan đến việc khai thác, sử dụng các thành tố của ĐDSH trong mỗi chủ thể quản lí. Quản lí sản xuất kinh doanh là để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế đất nước, còn quản lí bảo tồn ĐDSH là để phục vụ mục tiêu bảo vệ môi trường. Hai chức năng này không nên cùng tồn tại trong một chủ thể quản lí bởi áp lực từ nhiệm vụ phát triển kinh tế của mỗi ngành sẽ khiến cho ngành đó khó thực hiện được nhiệm vụ bảo vệ lợi ích công cộng của toàn xã hội. Thực tế quản lí nhà nước cho thấy “giám sát ngoài” thường mang lại hiệu quả cao hơn so với “giám sát trong”, đặc biệt là đối với các lĩnh vực có sử dụng tài sản công, trong đó có các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Đây là hướng tiếp cận hiện đại trong quản lí nhà nước. Bốn là việc phân công trách nhiệm quản lí nhà nước về ĐDSH phải tuân theo sự phân công của Chính phủ. Trong trường hợp có sự trùng lặp, chồng chéo hoặc có những khoảng trống trong quản lí nhà nước giữa các bộ mà các bộ không tự giải quyết được với nhau thì Chính phủ là cơ quan cấp trên sẽ tiến hành phân công trách nhiệm và sắp xếp các hoạt động cho phù hợp với tình hình thực tiễn và quy định của luật. - Giải pháp trước mắt + Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lí ĐDSH nói chung. Để tránh lãng phí trong công tác xây dựng pháp luật, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần từng nghiên cứu - trao đổi 26 tạp chí luật học số 11/2010 bc ch o vic ban hnh cỏc vn bn quy phm phỏp lut v qun lớ, bo tn DSH theo hng nht th hoỏ cỏc ni dung sau: Mt l thng nht mt vn bn quy phm phỏp lut quy nh v quy hoch bo tn DSH, khụng phõn bit bo tn rng, bo tn bin hay bo tn cỏc vựng t ngp nc. Hai l thng nht mt vn bn quy phm phỏp lut quy nh v tiờu chớ xỏc nh cỏc khu bo tn, cng nh thng nht cỏc ni dung trong mt quy ch qun lớ khu bo tn, khụng phõn bit khu bo tn rng, khu bo tn bin hay khu bo tn t ngp nc. Ba l thng nht mt vn bn quy phm phỏp lut quy nh v danh mc cỏc loi nguy cp, quý, him c u tiờn bo v, khụng phõn bit thc vt rng, ng vt rng hay loi thy sn, cựng vi danh mc ging cõy trng, ging vt nuụi v vi sinh vt, nm cn phi bo tn. + ỏnh giỏ nng lc thc t v xỏc nh nhu cu qun lớ bo tn DSH trong thi gian ti: Chớnh ph l ch th hiu rừ hn ai ht lớ do, cn c ca vic phõn cụng trỏch nhim gia cỏc b, ngnh trong qun lớ nh nc i vi DSH trong sut thi gian qua, Chớnh ph cn cú s ch o sm vic r soỏt, ỏnh giỏ ton din cụng tỏc ny nhm phỏt hin y khụng ch cỏc vn phỏp lớ m cũn l cỏc vn thc tin trong qun lớ nh nc v DSH gia cỏc b, ngnh, a phng t ú xỏc nh rừ Chớnh ph cn ai l "ngi gỏc cng cho mỡnh trong lnh vc qun lớ bo tn cỏc ngun ti nguyờn thiờn nhiờn v DSH. Tỡnh trng ch riờng cp trung ng ó cú ti hai cng bo v song ti nguyờn thiờn nhiờn v DSH ca Vit Nam vn b suy gim n mc bỏo ng l iu m ngi dõn v cng ng quc t ang ht sc quan ngi v cỏch thc v hiu qu qun lớ bo tn DSH ca Vit Nam. - Gii phỏp lõu di Thit ch nh nc v bo tn ti nguyờn thiờn nhiờn v DSH cn cú s thay i ỏng k theo hng tp trung ton b chc nng qun lớ, bo tn ti nguyờn thiờn nhiờn v DSH t cỏc b, ngnh vo mt u mi. Núi khỏc i l cn thng nht ton b lc lng bo tn ti nguyờn thiờn nhiờn v DSH trờn phm vi c nc, khụng phõn bit bo tn rng, bo tn bin hay bo tn t ngp nc. a v phỏp lớ ca t chc lc lng ny ớt nht phi tng ng vi t chc lc lng qun lớ sn xut kinh doanh ti cỏc b, ngnh m bo s kim ch/ch c nhu cu khai thỏc, s dng cỏc ngun ti nguyờn thiờn nhiờn v DSH vo cỏc mc ớch phỏt trin kinh t, xó hi. ng thi, xỏc nh rừ trỏch nhim phỏp lớ ca ch th ny trong trng hp ti nguyờn thiờn nhiờn v DSH b suy gim./. (1). B TN&MT ch trỡ trong cụng tỏc lp, trỡnh phờ duyt v iu chnh quy hoch tng th v bo tn a dng sinh hc; quy hoch bo tn v phỏt trin bn vng cỏc vựng t ngp nc. B NN&PTNT ch trỡ trong cụng tỏc lp, trỡnh phờ duyt v iu chnh quy hoch bo v v phỏt trin rng, quy hoch khu bo tn vựng nc ni a, khu bo tn bin; quy hoch bo tn v khai thỏc bn vng cỏc vựng t ngp nc chuyờn ngnh. . phân công trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với ĐDSH. 1. Trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với đa dạng sinh học nói. chúng. 2. Trách nhiệm quản lí nhà nước của các bộ, ngành đối với quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học Sự phân công trách nhiệm quản lí nhà nước đối với công