Đang tải... (xem toàn văn)
Bài viết phân tích sự cần thiết phải tăng cường phối hợp chính sách giám sát an toàn tài chính với các chính sách kinh tế vĩ mô trên cả phương diện lý thuyết lẫn thực tiễn ở Việt Nam. Một số kinh nghiệm quốc tế trong việc tiếp cận các mô thức giám sát an toàn tài chính và phối hợp chính sách sẽ rất hữu ích vì qua đó làm cơ sở định vị mô hình giám tài chính hiện nay của Việt Nam, đồng thời giúp chỉ ra một số ưu điểm lẫn trục trặc của hệ thống giám sát tài chính hiện hành cũng như các rào cản gặp phải trong quá trình phối hợp chính sách và cả những gì được coi là cản trở cho các nỗ lực điều phối chính sách hiện nay. Thật thú vị, điều quan trọng đối với Việt Nam hiện nay không phải là nên chạy theo mô hình giám sát tài chính nào. Thay vào đó, khẩn trương xây dựng và hoàn thiện các khuôn khổ thể chế sẽ giúp cho việc giám sát an toàn tài chính cũng như sự phối hợp giữa chính sách giám sát an toàn tài chính với chính sách kinh tế vĩ mô trở nên hiệu quả và thực chất hơn. Đây cũng là mục tiêu lớn hơn của việc xây dựng lại hệ thống tài chính lành mạnh và hiệu quả cũng như tái cấu trúc lại nền kinh tế thực mà Việt Nam đang theo đuổi hiện nay. Loại:Nghiên cứu đang thực hiện Ngôn ngữ:Tiếng Việt Ngày:18/12/2013Số trang:24 Tác giả:Nguyễn Xuân Thành, Đỗ Thiên Anh Tuấn nguồn :
CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NghiêncứuđangthựchiệnSố3 12/ 2013 NGUYỄN XUÂN THÀNH (thanhnx@fetp.edu.vn) ĐỖ THIÊN ANH TUẤN (tuandta@fetp.edu.vn) TĂNG CƯỜNG PHỐI HỢP CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MƠ VỚI CHÍNH SÁCH GIÁM SÁT AN TỒN TÀI CHÍNH Ở VIỆT NAM NHÌN TỪ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Tóm tắt Bài viết phân tích cần thiết phải tăng cường phối hợp sách giám sát an tồn tài với sách kinh tế vĩ mơ phương diện lý thuyết lẫn thực tiễn Việt Nam Một số kinh nghiệm quốc tế việc tiếp cận mơ thức giám sát an tồn tài phối hợp sách hữu ích qua làm sở định vị mơ hình giám tài Việt Nam, đồng thời giúp số ưu điểm lẫn trục trặc hệ thống giám sát tài hành rào cản gặp phải q trình phối hợp sách coi cản trở cho nỗ lực điều phối sách Thật thú vị, điều quan trọng Việt Nam khơng phải nên chạy theo mơ hình giám sát tài Thay vào đó, khẩn trương xây dựng hồn thiện khn khổ thể chế giúp cho việc giám sát an tồn tài phối hợp sách giám sát an tồn tài với sách kinh tế vĩ mơ trở nên hiệu thực chất Đây mục tiêu lớn việc xây dựng lại hệ thống tài lành mạnh hiệu tái cấu trúc lại kinh tế thực mà Việt Nam theo đuổi Giới thiệu Nhiều khủng hoảng tài gần nhiều quốc gia cho thấy thất bại hệ thống giám sát tài chính, từ mơ thức giám sát đơn giản mô thức phức tạp Từ thất bại này, nhiều người cho điều quan trọng có lẽ khơng phải việc xây dựng mơ thức tổ chức giám sát tài mà để mô thức giám sát tài tương thích hay thích ứng kịp với thay đổi cách tân cấu trúc thị trường tài kinh tế thực Các tương tác sách quan chịu trách nhiệm giám sát tài chuyên ngành quan trọng điều phối sách quan giám sát tài với quan quản lý kinh tế quan trọng ngày dành quan tâm phủ Các nhà quản lý sách kinh tế vĩ mơ người nắm giữ cơng cụ tác động đến biến số thực kinh tế sản lượng, công ăn việc làm, thu nhập đồng thời cơng cụ sách tác động đến khu vực tiền tệ tài kinh tế Thậm chí khu vực tài cịn xem có phản ứng nhanh nhạy so với khu vực sản xuất trước tác động việc thực thi sách kinh tế vĩ mơ Chính vậy, phạm vi giám sát tài khơng giới hạn ống kính vào khu vực tài (với trục trặc mang tính tự phát sinh thân hệ thống tài định chế tài chính) mà cịn xem xét tác động có việc thực thi sách kinh tế vĩ mơ đến ổn định hệ thống tài (qua kênh tín dụng, lãi suất, thuế, giá tài sản, v.v…) Bài viết chuẩn bị theo yêu cầu Ủy ban Giám sát tài Quốc gia (NFSC) phục vụ cho Hội thảo “Tăng cường giám sát lành mạnh hóa hệ thống tài chính”, NFSC phối hợp với Ban Kinh tế Trung ương, Ủy ban kinh tế Quốc hội Ngân hàng giới Việt Nam tổ chức Hà Nội ngày 18/12/2013 Các quan điểm trình bày viết tác giả không thiết phản ánh quan điểm Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Bài viết cịn thảo, trích dẫn hay phổ biến phải đồng ý tác giả Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số Người ta thường phân tích tác động bất ổn tài lên kinh tế thực trục trặc kinh tế thực lan truyền nhanh chóng đến khu vực tài Việc kiểm soát biến số thực kinh tế nhiệm vụ việc giám sát tài chính, thuộc chức trách quan thực thi quản lý sách kinh tế ngân hàng trung ương hay tài Ngược lại, việc giám sát tài lại thường giao cho quan chuyên trách thực Ngay quan giám sát tổ chức dạng đơn vị trực thuộc ngân hàng trung ương hay tài chức giám sát phải phân tách cách rõ ràng với chức điều hành sách kinh tế vĩ mơ Trong trường hợp này, vai trò hợp tác điều phối sách quan chịu trách nhiệm thực thi sách kinh tế vĩ mơ với quan phụ trách giám sát an tồn tài trở nên cần thiết có ý nghĩa Mục tiêu phối hợp không nhằm giúp cho quan giám sát giám sát tốt hệ thống tài mà cịn giúp cho quan phủ chủ động việc thực thi sách kinh tế vĩ mơ Mục đích cuối mà phối hợp hướng đến tăng trưởng bền vững có suất khu vực sản xuất với hệ thống tài ổn định, lành mạnh hiệu Đối với Việt Nam, gần năm qua, trục trặc kinh tế với bất ổn thiếu lành mạnh hệ thống tài chính, đặc biệt khu vực ngân hàng Thật khó để chứng minh khu vực nguyên nhân khu vực hệ bất ổn kinh tế - tài chính, song nói trục trặc kinh tế bất ổn tài giống nút thắt đan xen, níu kéo kìm hãm phát triển kinh tế thực an tồn, lành mạnh hệ thống tài Trước thực trạng này, điều phối phối hợp sách kinh tế vĩ mơ sách giám sát an tồn tài dù khơng phải đũa thần để xử lý vấn đề hy vọng tìm thấy phần lời giải cho việc tháo gỡ bế tắc kinh tế thực lẫn khu vực tài Bài viết phân tích cần thiết phải tăng cường phối hợp sách giám sát an tồn tài với sách kinh tế vĩ mô Một số kinh nghiệm quốc tế việc tiếp cận mơ thức giám sát an tồn tài phối hợp sách hữu ích qua làm sở định vị mơ hình giám tài Việt Nam, đồng thời giúp số ưu điểm lẫn trục trặc hệ thống giám sát tài hành rào cản gặp phải trình phối hợp sách coi cản trở cho nỗ lực điều phối sách Chính sách kinh tế vĩ mơ Chính sách kinh tế vĩ mô tập hợp quy tắc quy định nhằm kiểm sốt, kích thích bình ổn báo tổng gộp kinh tế (Mankiw 2010) Các số tổng gộp bao gồm thu nhập quốc dân, cung tiền, lạm phát, thất nghiệp, tốc độ tăng trưởng, lãi suất, tiêu dùng, đầu tư, tiết kiệm, ngoại thương nhiều báo khác Nói cách ngắn gọn, sách kinh tế vĩ mơ hệ thống sách phủ nhằm hướng đến mục tiêu kinh tế vĩ mơ tăng trưởng, cơng tồn dụng Có nhiều sách kinh tế vĩ mơ khác sách tài khóa, sách tiền tệ, sách cấu, sách ngoại thương… hai sách thường đề cập Chính sách tài khóa loại sách kinh tế vĩ mơ, theo phủ làm thay đổi khoản mục chi tiêu thuế nhằm kích thích kinh tế Trong đó, sách tiền tệ hướng đến thay đổi cung tiền kinh tế (Krugman and Wells 2012) Ngoài ra, số sách khác sách quản lý nợ, sách phân phối thu nhập, sách cạnh tranh… xem sách kinh tế vĩ mơ có tác động đến báo chung kinh tế Trong này, tập trung vào tương tác sách giám sát thận trọng tài với hai sách tiền tệ sách tài khóa – với tư cách hai trụ cột sách kinh tế vĩ mơ Trang 2/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số Chính sách giám sát an tồn tài Chính sách giám sát an tồn tài có mục tiêu hướng đến ổn định định chế tài và/hoặc hệ thống tài nói chung (RBA Bulletin 1996) Chính sách giám sát an tồn tài truyền thống tập trung vào định chế tài chính, với mục đích bảo vệ khả tốn khả tồn định chế Bản thân từ bảo đảm an toàn hay thận trọng (prudential) ngụ ý mối quan tâm quan giám sát an tồn tài bảo đảm, xác khuyến khích thúc đẩy hành vi thận trọng nhà điều hành định chế tài Bảng So sánh cách tiếp cận giám sát an tồn vĩ mơ giám sát an tồn vi mơ Mục tiêu Việc thực kiểm sốt giám sát An tồn vĩ mơ Ngăn ngừa rủi ro hệ thống lên hệ thống tài chính: giảm thiểu thất bại phạm vi rộng hệ thống tài Trên xuống (Top – down): Thiết lập giới hạn kiểm sốt đảm bảo an tồn vào xác suất chi phí bất ổn tài Các đặc tính rủi ro Nội sinh (Endogenous): Bắt nguồn từ hành vi tập thể định chế tài Sự phơi nhiễm thơng thường rủi ro hệ thống Sử dụng công cụ Có liên quan quan trọng: Nguyên nhân sai lầm thành phần Các công cụ đảm bảo an tồn tiêu chuẩn với biện pháp dự phịng định giá rủi ro Tập trung vào hệ ngân hàng định chế tài khác, giám sát thị trường, định hướng nghịch chu kỳ (countercyclical orientation) Nguồn: Crockett (2000), Borio (2003, 2009), Park (2012) Trọng tâm giám sát An tồn vi mơ Ngăn ngừa rủi ro phi hệ thống định chế tài riêng lẻ: bảo vệ người gửi tiền nhà đầu tư Dưới lên (Bottom – up): Thiết lập tổng gộp (aggregate) biện pháp kiểm sốt đảm bảo an tồn mối liên hệ với rủi ro định chế tài Ngoại sinh (Exogenous): Hành động định chế tài riêng lẻ khơng liên quan đến phản ứng hành động tập thể Không liên quan Các tiêu chuẩn đảm bảo khả toán thống quy tắc đạo đức kinh doanh (codes of conduct) Bảo vệ định chế riêng lẻ Với ý nghĩa này, số tiêu giám sát mà nhà quản lý thường hướng đến hệ số đủ vốn, hệ số khoản, hệ thống quản trị rủi ro, giới hạn tín dụng đầu tư, giới hạn sở hữu, quy định hạn chế phạm vi hoạt động (ngăn tách khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm), v.v… Giám sát an tồn tài liên quan đến việc ngăn ngừa khả lây lan định chế tài Vơ số kinh nghiệm cho thấy trục trặc định chế tài nhanh chóng lây lan sang định chế tài khác, dẫn đến đổ vỡ hàng loạt hệ thống tài Có hai cấp độ sách đảm bảo an toàn hệ thống tài chính, gồm sách an tồn vi mơ (microprudential policy) sách an tồn vĩ mơ (macroprudential policy) Các sách an tồn vi mơ hướng đến mục tiêu kiểm sốt rủi ro mang tính đặc thù ngành (idiosyncrratic risks) hay gọi rủi ro phi hệ thống (unsystemic risks) mà loại hình định chế tài Reserve Bank of Australia Bulletin, 1996 Trang 3/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số gặp phải nhằm bảo vệ lợi ích người gửi tiền nhà đầu tư Trong đó, sách an tồn vĩ mơ hướng mục tiêu vào việc kiểm sốt rủi ro có tính hệ thống (systemic risks) tồn hệ thống tài chính, qua nhằm giảm thiểu thất bại xảy phạm vi rộng lớn tồn hệ thống.2 Các sách đảm bảo an toàn định chế riêng lẻ hay cịn gọi giám sát an tồn vi mơ xem sách quan trọng nhằm giúp ổn định hoạt động định chế, từ giúp ngăn ngừa tác động bất lợi lên bất ổn tài tồn hệ thống Tuy nhiên, lành mạnh định chế riêng lẻ không thiết điều kiện đủ cho hệ thống tài ổn định (Goodhart 2004) Hơn nữa, lịch sử cho thấy rủi ro hệ thống không thiết lúc bắt nguồn từ đổ vỡ định chế tài Các rủi ro hệ thống phát sinh từ trục trặc khác, chẳng hạn bất ổn kinh tế thực (real economy), tác động điều hành sách kinh tế vĩ mơ, tính thuận chu kỳ (procyclical) dịng vốn quốc tế Chính vậy, việc tập trung giám sát hướng vào định chế tài riêng lẻ sách đảm bảo an tồn vi mơ khơng giúp tránh khỏi rủi ro lên toàn hệ thống tài điều kiện tài khoản vốn quốc gia ngày mở, biến động dòng vốn quốc tế ngày tăng, chu kỳ bùng phát – đổ vỡ tín dụng giá tài sản diễn thường xuyên hơn, hay thay đổi niềm tin kỳ vọng thị trường khó lường trước (Park 2012) Hình Chính sách mục tiêu trước sau khủng hoảng hệ thống tài Nguồn: IMF bổ sung tác giả Những giới hạn sách an tồn vi mơ buộc nhà hoạch định sách chuyển quan tâm sang sách đảm bảo an tồn vĩ mơ, đặt sách vào trung tâm tương tác sách kinh tế vĩ mơ với sách đảm bảo an tồn vi mơ (xem Hình 1) Mục tiêu sách an tồn vĩ mơ xác định rõ ràng, thúc đẩy ổn định Xem thêm Galati and Moessner (2011) để hiểu rõ lịch sử nghiên cứu Trang 4/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số tồn hệ thống tài mà khơng thiết an tồn định chế tài riêng lẻ cấu thành (Clement 2010) Nói khác đi, sách an tồn vĩ mơ tập trung quan tâm vào rủi ro hệ thống3, giúp bình ổn tồn hệ thống tài chính, nhờ ổn định toàn kinh tế (Crockett 2000) Với ý nghĩa này, sách an tồn vĩ mơ cho bổ sung cho sách an tồn vi mơ giúp tương tác với sách kinh tế vĩ mơ có tác động lên ổn định hệ thống tài (IMF 2011) Sự cần thiết phối hợp sách Có số lý giải thích cần phải có phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát thận trọng tài Thứ nhất, q trình thực thi sách kinh tế vĩ mơ ln có tác động lên ổn định hệ thống tài Thậm chí khu vực tài thường có phản ứng nhanh nhạy trước khu vực sản xuất sách kinh tế vĩ mơ thay đổi Thứ hai, trách nhiệm giám sát tài thường giao cho nhiều quan phụ trách khác nhau, tính tương thuộc khu vực hệ thống tài lại khăn khít Thứ ba, cơng cụ giám sát tài thường chia sẻ chí dùng chung quan thực thi sách kinh tế giám sát tài Thứ tư, quan thực thi sách kinh tế vĩ mơ có chức giám sát an tồn vĩ mơ, giám sát an tồn vĩ mơ giám sát an tồn tài lại có giao pha lẫn nhau, nên phối hợp giúp tăng tính hiệu mô thức giám sát Thứ năm, mục tiêu sách vĩ mơ với mục tiêu ổn định an tồn tài khơng phải lúc tương thích, chí nhiều trường hợp lại có xung đột, phối hợp hiệu giúp tìm thấy điểm cân mục tiêu sách Hình Tương tác sách vĩ mơ với sách an tồn vĩ mô Nguồn: IMF 2013c Những lý đặt yêu cầu cần phải có phối hợp quan thực thi sách với quan thực thi sách với quan giám sát tài Tùy theo bối cảnh mà phối hợp mang tính phi thức, chẳng hạn trao đổi quan điểm điều hành sách, thức, chẳng hạn tổ chức họp tham vấn ý kiến Trong số trường hợp, hội đồng điều phối thành lập chịu trách nhiệm liên kết điều phối hợp tác quan thực thi sách khác phủ Giải pháp phù hợp tùy Theo định nghĩa Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS), rủi ro hệ thống định nghĩa rủi ro gián đoạn dịch vụ tài gây thiệt hại tất hay phần hệ thống tài có tiềm gây hệ tiêu cực nghiêm trọng cho kinh tế thực (CGFS 2010) Trang 5/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số thuộc vào mục tiêu mà quan thực thi sách theo đuổi gắn kết với hay khác hay chí xung đột Khả hợp tác phụ thuộc vào quy chế quản trị nhà nước hành trách nhiệm giải trình quan hoạch định thực thi sách cụ thể Hình cho thấy tương tác sách vĩ mơ với sách an tồn vĩ mơ Sự tương tác sách an tồn vĩ mơ với sách tiền tệ giúp hỗ trợ cho mục tiêu ổn định giá - vốn nhiệm vụ quan trọng sách tiền tệ, đồng thời giúp ổn định tài – mục tiêu sách an tồn vĩ mơ Trong đó, tương tác sách tài khóa với sách an tồn vĩ mơ hỗ trợ cho việc đạt mục tiêu sách thuế sách cấu Tương tác sách an tồn vĩ mơ với sách cạnh tranh giúp định hình thái độ chấp nhận rủi ro kinh tế nhà đầu tư Sự phối kết sách an tồn vĩ mơ với sách an tồn vi mơ giúp cách ly rủi ro hệ thống khỏi rủi ro đặc thù ngược lại Sự tương tác sách kinh tế vĩ mơ với an tồn hệ thống tài Chính sách tiền tệ Kênh dẫn truyền chủ yếu sách tiền tệ đến kinh tế thường thông qua hệ thống tài chính, quan trọng hệ thống ngân hàng Một hệ thống ngân hàng hiệu giúp nâng cao tính hiệu lực sách tiền tệ, đồng thời giảm rủi ro không mong muốn, chẳng hạn tác động lên bảng cân đối tài sản, trình điều tiết cung tiền thường thông qua kênh ngân hàng Trong trường hợp này, hệ thống giám sát an tồn tài có vai trò nhận dạng rủi ro tiềm ẩn, đưa tín hiệu cảnh báo, thực thi số biện pháp đảm bảo an toàn, ngăn ngừa hành vi chấp nhận rủi ro mức4, đồng thời phối hợp với ngân hàng trung ương nhằm có sách ứng phó thích hợp hai phương diện điều phối cung tiền điều phối giám sát (IMF 2013b) Để cho điều phối có hiệu địi hỏi hai quan giám sát ngân hàng trung ương phải có lực khn khổ điều phối mạnh mẽ Để có khn khổ điều phối mạnh mẽ, ngồi việc địi hỏi chủ động tương tác thường xuyên, hai quan giám sát ngân hàng trung ương phải quan có đủ thẩm quyền điều phối khả trì tính độc lập Sự tương tác sách tiền tệ sách giám sát an tồn tài địi hỏi mức độ điều phối hiệu hai quan, giữ tính độc lập độ tin cậy sách tiền tệ Bản thân ngân hàng trung ương có lợi ích lớn theo đuổi sách giám sát an toàn hệ thống ngân hàng không thiết phải làm phương hại đến mục tiêu sách tiền tệ Nghiên cứu Nier et al (2009) cho thấy hệ thống tài khơng an tồn làm gia tăng chi phí điều hành sách Ngược lại, quan giám sát có lợi sách tiền tệ hướng đến mục tiêu vĩ mô hiệu Tuy nhiên, điều tránh khỏi, sách tiền tệ thiết lập để theo đuổi mục tiêu mình, chẳng hạn ổn định giá cả, có số ảnh hưởng không mong muốn lên ổn định hệ thống tài Chẳng hạn ngân hàng trung ương theo đuổi sách lãi suất thấp nhằm kích thích phát triển kinh tế hay gia tăng số lượng cơng ăn việc làm cho người dân sách tạo tăng trưởng tín dụng q mức, hình thành nên bong bóng giá tài sản tài khơng mong muốn gieo hạt giống cho bất ổn tài Tương tự vậy, kinh tế mở nhỏ, việc gia tăng lãi suất cần thiết nhằm tránh cú sốc lạm phát, điều lại khuyến khích dịng vốn đổ vào nhiều gây nên rủi ro cho hệ thống tài Việc cắt giảm lãi suất cần thiết nhằm làm dịu sức cầu nước lại làm cho dịng vốn chảy ngược trở mà điều có nguy gây Chẳng hạn sử dụng địn bẩy tài cao, tiếp xúc nhiều với tài sản rủi ro, nắm nhiều khoản nợ mong manh dễ tổn thương (như nợ ngắn hạn, nợ ngoại tệ) Nier, Erlend W., 2009, “Financial Stability Frameworks and the Role of Central Banks”, IMF Working Paper 09/90 (Washington: International Monetary Fund) Trang 6/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số rủi ro lớn hệ thống tài nước Thách thức cịn lớn quốc gia theo đuổi mục tiêu tỷ giá cố định.6 Sự dịch chuyển dòng vốn tác động sách tiền tệ nhằm theo đuổi mục tiêu làm gia tăng rủi ro hệ thống tài chi phí q lớn để trì chế tỷ giá cố định Trong trường hợp này, khn khổ giám sát an tồn tài hữu hiệu giúp giảm bớt xung đột mặt sách tạo thêm khơng gian để sách tiền tệ theo đuổi mục tiêu (IMF 2013c) Nói cách khác, sách giám sát an tồn tài tốt giúp ngăn ngừa tác dụng phụ không mong muốn đến từ khu vực tài ngân hàng, chẳng hạn chấp nhận rủi ro mức hay phân bổ lệch lạc nguồn lực, tác động sách nới lỏng hay thắt chặt tiền tệ Tuy nhiên, ngân hàng trung ương khơng thể địi hỏi quan giám sát an tồn tài lúc phải hoạt động hiệu chịu trách nhiệm cho ổn định tài tác động điều hành sách tiền tệ, q trình thực thi sách tiền tệ, ngân hàng trung ương ln cần phải xem xét đến ổn định tài chính, khả tạo bất ổn lực giám sát quan giám sát (Blanchard et al 2013, Stein 2013) Để đạt yêu cầu này, phối hợp sách quan trọng cần thiết nhằm mặt làm cho sách tiền tệ trở nên hiệu không gây phương hại đến an tồn hệ thống tài Bản thân quan giám sát khơng vào vị trí đưa định cung tiền hay thực thi sách lãi suất mong muốn khơng nên can thiệp vào sách tạo xung đột mục tiêu sách, làm giảm tính độc lập ngân hàng trung ương tính hiệu lực sách tiền tệ Tuy nhiên, quan giám sát thảo luận cân nhắc rủi ro ổn định tài nảy sinh từ việc điều hành sách can thiệp tiền tệ cụ thể Ngược lại, nhà hoạch định sách tiền tệ ln cần phải cân nhắc đến hành động can thiệp hay khơng can thiệp sách gây bất ổn tài Một tham vấn sách với quan giám sát trường hợp cần thiết ngân hàng trung ương nhằm tránh đánh giá chủ quan, khơng phản biện cố tình phớt lờ kết kiểm định độc lập để chạy theo mục tiêu Chính sách tài khóa Việc xây dựng thực thi sách tài khóa thận trọng hiệu quan trọng giúp làm giảm khả xảy cú sốc lên kinh tế vĩ mô Kinh nghiệm nhiều nước cho thấy rủi ro hệ thống thường tích tụ cân đối vĩ mơ, chẳng hạn thâm hụt ngân sách kéo dài gánh nặng nợ công lớn.7 Các cân đối vĩ mô chưa dẫn đến đổ vỡ khu vực cơng triệu chứng trục trặc mà hệ thống tài ngân hàng mắc phải, chẳng hạn lãi suất cho vay cao, nợ xấu khoản Đứng góc độ vi mơ sách tài khóa, chẳng hạn sách thuế thu nhập làm thay đổi hành vi doanh nghiệp Nói chung, hệ thống thuế thu nhập thường khuyến khích doanh nghiệp gia tăng vay nợ thay sử dụng vốn tự có Lý khoản lãi phải trả cho nợ vay giúp doanh nghiệp tiết kiệm thuế mà người ta gọi chắn thuế (tax shield), khoản tốn cổ tức khơng giúp doanh nghiệp hưởng lợi ích Có nhiều chứng thực nghiệm cho thấy tác động sách thuế lên lựa chọn địn bẩy tài định chế tài tương tự cơng ty phi tài (Keen and De Mooij 2012) Chính điều làm nảy sinh mâu thuẫn yêu cầu đủ vốn ngân hàng sách ưu đãi thuế lại khuyến khích ngân hàng hành xử ngược lại Một hệ thống giám sát tuân thủ tốn mà chưa hẳn hiệu trường hợp Thay vào đó, thiết kế lại hệ thống thuế thu nhập cho công ty giảm động Lý thuyết ba bất khả thi (impossible trinity) cho kinh tế mở nhỏ không khả thi cố gắng đạt đồng thời ba mục tiêu tỷ giá cố định, sách tiền tệ độc lập, dịng vốn tự Khủng hoảng nợ cơng số nước châu Âu Hy Lạp, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Italy số nước khác năm 2010 cung cấp nhiều học kinh nghiệm rủi ro quản lý rủi ro nợ công cho nhiều nước, có Việt Nam Nợ cơng Việt Nam tương đương 55% GDP tính nợ tiềm ẩn doanh nghiệp Nhà nhà nước lên đến khoảng 95-100% GDP Chính vậy, nhiệm vụ quản lý nợ cơng Việt Nam tương lai thách thức lớn Trang 7/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số vay nợ hiệu so với việc đưa giới hạn tối đa cho việc vay nợ hay tối thiểu cho vốn tự có theo để giám sát tuân thủ Để có hệ thống thuế vậy, tham vấn sách quan thuế phủ với quan giám sát tài ý nghĩa quan trọng Trong đó, sách chi tiêu, lời khun dành cho sách tài khóa cần phải thận trọng tránh thực sách thuận chu kỳ, đặc biệt bối cảnh dịng vốn quốc tế thường có tính chất thuận chu kỳ so với chu kỳ bùng nổ - đổ vỡ (boom – bust cycle) khu vực tài (Kaminsky and Reinhart and Vegh 2004) Các kinh nghiệm lịch sử tài cho thấy biến động mạnh giá tài sản thường đưa đến hậu quả, nhẹ bất ổn tài chính, nặng khủng hoảng tài Các quan giám sát dù tổ chức tốt có lực khó ngăn ngừa khủng hoảng bùng nổ đổ vỡ bong bóng giá tài sản Trong trường hợp này, việc thực thi sách tài khóa phù hợp, chẳng hạn sách nghịch chu kỳ, giúp thu hẹp biên độ chu kỳ kinh tế (business cycle) nói chung giảm rủi ro chu kỳ bùng phát sụp đổ bong bóng giá tài sản nói riêng Chẳng hạn, thời kỳ kinh tế suy thoái, giá tài sản đóng băng, sách ưu đãi thuế giúp giảm nhẹ gánh nặng tài hỗ trợ cho phục hồi giá tài sản Ngược lại, thời kỳ tăng trưởng nóng, việc áp đặt sách thuế tạm thời đánh vào giao dịch tài sản giúp giảm bớt nguy bùng phát giá tài sản hệ kèm theo Với ý nghĩa đó, thực thi sách tài khóa thận trọng cần thiết khơng nhằm trì an tồn nợ cơng mà để tránh phản ứng tiêu cực rủi ro vỡ nợ phủ lên an tồn hệ thống tài Trong vai trị quan giám sát an tồn tài chính, khơng thể kiểm sốt sách tài khóa phủ, song quan giúp phân tích rủi ro kinh tế tảng cân đối vĩ mô để đưa cảnh báo rủi ro hệ thống nhằm gây ý tạo quan tâm nhà hoạch định sách Các khuyến nghị sách đề xuất kèm theo nhằm bổ sung vào tập hợp lựa chọn sách quan phủ tạo sở cho tranh luận sách nghị trường Các chế phản biện tích cực tạo nhằm làm cho quan giám sát trở nên có đối trọng với quan thực thi sách tài khóa Chẳng hạn việc yêu cầu quan tài khóa phải chịu trách nhiệm giải trình trước quan giám sát lý họ không hành động theo lời khuyên quan giám sát Các lập luận mà tài đưa cách để nâng cao trách nhiệm giải trình quan Mục tiêu phối hợp sách Mục tiêu phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát thận trọng tài nhằm đạt hài hòa mục tiêu sách kinh tế điều kiện trì ổn định an tồn hệ thống tài Nói khác đi, mục tiêu mà phối hợp sách hướng đến lời giải cho toán tối ưu hóa có hàm ràng buộc Mục tiêu cần tối ưu hóa sản lượng, việc làm, giá cân đối vĩ mô hàm ràng buộc ổn định an tồn hệ thống tài Tuy nhiên, khn khổ viết nên phần tiếp cận từ phía mục tiêu sách giám sát an tồn tài Theo Nhóm 30 (2010)8, quy định điều tiết giám sát an tồn tài thường thiết kế nhằm hướng đến bốn mục tiêu bản: (i) Sự lành mạnh an toàn định chế tài Các quy định giám sát hiệu tài cần hướng mục tiêu trước hết vào việc cho định chế tài hoạt động an tồn lành mạnh, giảm thiểu rủi ro tiềm ẩn mối nguy bất ổn lên hệ thống tài Yêu cầu an toàn lành mạnh đặt theo dõi đến định chế tài riêng lẻ, The Group of Thirty, 2010, The Structure of Financial Supervison: Approaches and Challenges in a Global Marketplace Trang 8/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số thiếu an tồn hay không lành mạnh định chế tài dẫn đến nguy đổ vỡ tồn hệ thống khơng chi phí để ngăn ngừa đổ vỡ hệ thống bắt nguồn từ định chế yếu lớn Sự lành mạnh định chế tài thường thể qua số tài tiêu chuẩn quản trị mà định chế đáp ứng, chẳng hạn hệ số đủ vốn (CAR)9, tiêu an tồn tài (thanh khoản, tỷ lệ nợ xấu, giới hạn tín dụng) Trong đó, an tồn tổ chức tín dụng khơng đến từ nhân tố bên mà nhân tố bên ngồi, chẳng hạn tính dễ phơi nhiễm trước cú sốc kinh tế thực hay thay đổi sách kinh tế vĩ mơ Sự lành mạnh an tồn định chế tài giúp cho sách kinh tế vĩ mơ có nhiều khơng gian điều hành, theo nghĩa khả hấp thụ xung lực tác động bất lợi từ sách vĩ mơ hệ thống tài tốt Ngược lại, điều kiện định chế tài yếu dễ phơi nhiễm can thiệp sách thường phải thận trọng cân nhắc kỹ Vai trò quan giám sát an tồn tài trường hợp cần phải đưa cảnh báo sớm mối nguy hiểm mà hay số định chế tài gặp phải trước động thái can thiệp quan thực thi sách kinh tế vĩ mơ Để việc cảnh báo có ý nghĩa thân quan hoạch định sách nên thơng báo tham khảo ý kiến trước với quan giám sát Một điều phối sách trường hợp quan trọng Ngay định chế tài lành mạnh an tồn khn khổ điều phối sách quan thực thi sách vĩ mơ với quan giám sát tài cần phải liên tục trì (ii) Tối thiểu hóa rủi ro hệ thống Mục tiêu giám sát tài nói chung, giám sát an tồn vĩ mơ nói riêng, nhằm theo dõi giám sát chức tổng thể tồn hệ thống tài nhằm hướng đến tối thiểu hóa rủi ro hệ thống Đối với số quan giám sát tài mục tiêu cho nhiệm vụ bắt buộc, quan giám sát khác lại coi mục tiêu ngầm định cách hiểu thực thi Dù mục tiêu tránh né mục tiêu thách thức để đạt Một hệ thống tài khơng thể hoạt động hiệu không đặt niềm tin vào thị trường định chế tài Khi đó, người gửi tiền có động rút tiền khỏi ngân hàng gây rủi ro khoản cho hệ thống Để trì lượng tiền gửi, ngân hàng phải chấp nhận mức bù lãi suất cao cho người gửi tiền điều khiến cho lãi suất cho vay kinh tế bị đẩy lên cao, từ làm tăng chi phí vốn cho doanh nghiệp cuối làm giảm sức cạnh tranh kinh tế thực Nói khác đi, gián đoạn nghiêm trọng xảy hệ thống tài làm giảm niềm tin vào khả vận hành hiệu thị trường, làm giảm khả tiếp cận tín dụng, từ gây tác động bất lợi lên khu vực sản xuất kinh tế thực Chính điều đặt yêu cầu cần phải tăng cường phối hợp sách khn khổ giám sát chung quan chịu trách nhiệm thực thi sách kinh tế vĩ mơ với quan giám sát an tồn tài vĩ mơ (iii) Các thị trường tài cơng hiệu Cũng tương tự dạng thị trường khác, để biết thị trường tài hoạt động có hiệu hay không người ta xem chức định giá thị trường Việc định giá hiệu tiến hành thơng qua quy tắc quy luật thị trường liên quan đến phổ biến thông tin điều cấm giao dịch nội gián hay hành vi phản cạnh tranh Các thơng tin liên quan địi hỏi cần phải minh bạch cho tất nhà đầu tư người tham gia thị trường Các quy định cần phải làm rõ đòi hỏi chẳng hạn bắt buộc phải công bố thơng tin quan trọng, cho dù báo cáo quản trị hay báo cáo tài chính, giá chứng khốn mua bán hay thơng tin mà nhà đầu tư xem quan trọng cho định họ Thông tin minh bạch rõ ràng giúp cho nhà đầu tư có sở để đưa định tối ưu Tuy nhiên, mục tiêu minh bạch thơng tin xung đột với lợi ích số định chế tài thời điểm đó, mâu thuẫn với mục tiêu khác chẳng hạn Capital Adequacy Ratio Trang 9/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số trì an tồn lành mạnh tính liên tục thị trường tài Ví dụ tình ngân hàng gặp khó khăn khoản muốn giữ kín thơng tin nhằm tối thiểu hóa hành vi đầu mà khơng dẫn đến đổ vỡ Tuy nhiên, có số phản biện cho trường hợp việc khơng minh bạch thơng tin khuyến khích hành vi bị che đậy mà tổn hại dồn sang vai người khơng biết thay người khác phải trả giá cho điều Trong tình này, nỗ lực vượt qua khó khăn khoản địi hỏi vai trò người cho vay cuối ngân hàng trung ương thân quan giám sát tài lại có vai trị giám sát luật lệ quy tắc trò chơi, tránh trường hợp lợi ích nhà đầu tư bị đặt cược vào canh bạc giải cứu ngân hàng trung ương (iv) Bảo vệ khách hàng nhà đầu tư Các quy định nhằm tạo thị trường tài an toàn hiệu để nhằm hướng đến bảo vệ quyền lợi khách hàng nhà đầu tư Tuy nhiên quy định chưa đủ bao quát lẫn chi tiết để khách hàng nhà đầu tư yên tâm đầu tư Tương tự vậy, địi hỏi tính minh bạch khơng đủ để bảo vệ nhà đầu tư khách hàng khỏi hành vi phi đạo đức trục lợi Do vậy, quy định điều tiết giám sát tài cần phải thiết kế nhằm hướng mục tiêu trực tiếp đến quyền lợi nhà đầu tư khách hàng thông qua chuẩn mực kinh doanh Các quy tắc trò chơi kinh doanh hướng đến chuẩn mực giúp củng cố niềm tin khách hàng nhà đầu tư, khuyến khích họ đầu tư vào định chế tài mà nhờ thu hút tham gia rộng lớn nhà đầu mới, nhà đầu tư tiềm nhà đầu tư nước Các quy tắc chuẩn mực kinh doanh thực tế áp dụng phổ biến quy định điều tiết thị trường chứng khoán nhiều nước thập kỷ qua Đối với lĩnh vực ngân hàng, khu vực khơng cịn bó khung nghiệp vụ truyền thống mà ngày chúng tiến xa việc cung cấp sản phẩm tài mình, có nhiều sản phẩm thiết kế khơng dựa tài sản sở thông thường mà cịn dựa rủi ro.10 Chính vậy, nhà quản lý ngân hàng áp dụng nhiều chuẩn mực quản trị ngân hàng quy tắc điều lệ quản lý, giám sát, có quy tắc chuẩn mực kinh doanh ngân hàng Mục tiêu cuối quy định nhằm đảm bảo khách hàng nhà đầu tư phải ông chủ ngân hàng đối xử công quyền lợi ích Nếu điều không đảm bảo suy giảm niềm tin thị trường tài gây ảnh hưởng bất lợi đến kinh tế thực Chi phí điều hành sách kinh tế vĩ mô trở nên tốn tốn tối ưu hóa điều kiện có ràng buộc khơng thể tìm lời giải Các cách tiếp cận mô thức phối hợp giám sát tài Các mơ hình giám sát an tồn tài nước giới đa dạng Khơng có mơ hình giám sát tài tối ưu kinh nghiệm thành cơng thất bại lẫn lộn Việc thiết kế mơ hình giám sát tài phụ thuộc phần vào mơ thức tổ chức thị trường tài nước, độ sâu tài chính, trình độ phát triển kinh tế, kể đặc điểm văn hóa, trị lẫn khn khổ thể chế quản trị nhà nước quốc gia Có nhiều cách phân loại mơ hình giám sát tài chính, song để dễ nhận dạng rõ mối quan hệ phối hợp, viết sử dụng cách tiếp cận Nhóm 30 (2008)11, theo có cách tiếp cận hệ thống giám sát tài chính: (i) cách Các loại tài sản gọi với tên chứng khoán phái sinh (derivatives), chẳng hạn hợp đồng quyền chọn (Options), hợp đồng kỳ hạn (Forwards), hợp đồng tương lai (Futures), hay chứng khốn CDO, CDS… 11 Tháng 7/2007, Nhóm 30 (the Group of Thirty) Paul A Volcker – Nguyên Chủ tịch Fed thời kỳ 1979-1987, sau Jacob A Frenkel – Nguyên Thống đốc Ngân hàng trung ương Israel, làm chủ tịch thực nhiều tóm lược nghiên cứu cách tiếp cận khác hệ thống điều tiết giám sát tài quốc gia giới Các nghiên cứu tiến hành nhằm khảo sát thay đổi thị trường tài tiến hóa mơ hình giám sát tài nước bối cảnh ngân hàng trung ương quan giám sát tìm kiếm giải pháp hữu hiệu nhằm cải thiện khả giám sát họ điều kiện phát triển nhanh chóng hệ thống tài pha trộn phức tạp sản phẩm dịch vụ tài 10 Trang 10/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số tiếp cận định chế, (ii) cách tiếp cận chức năng, (iii) cách tiếp cận tích hợp, (iv) cách tiếp cận song trùng.12 Cách tiếp cận định chế (Institutional Approach) Tiếp cận định chế cách tiếp cận truyền thống mơ hình điều tiết giám sát tài Đây cách tiếp cận dựa vào thực thể pháp lý Các thực thể pháp lý đăng ký ngân hàng thương mại, ngân hàng đầu tư, công ty giới chứng khốn, cơng ty bảo hiểm… Căn vào địa vị pháp lý loại định chế tài mà trách nhiệm giám sát quan đảm trách Địa vị pháp lý giúp xác định phạm vi hoạt động kinh doanh phép tổ chức, nhìn chung xu hướng gần cho phép quan quản lý định nghĩa lại khái niệm mở rộng phạm vi giám sát mình, đưa hoạt động kinh doanh định chế tài khác vào khn khổ quản lý điều tiết, giám sát Theo thời gian định chế tài có địa vị pháp lý khác phép tham gia vào hoạt động tài tương tự mà trước thuộc địa vị pháp lý khác Chẳng hạn ngân hàng thương mại truyền thống tham gia vào nghiệp vụ ngân hàng đầu tư hay bán chéo sản phẩm bảo hiểm (bancassurance) Chính điều mà vai trị giám sát quan quản lý phải mở rộng Một quan giám sát theo thực thể riêng biệt (chẳng hạn giám sát ngân hàng) buộc phải thay đổi, định nghĩa lại thực thể giám sát mình, khơng phải tăng cường phối hợp giám sát với quan quản lý thực thể riêng biệt khác (chẳng hạn chứng khoán hay bảo hiểm) Cách tiếp cận chức (Functional Approach) Theo cách tiếp cận chức năng, trách nhiệm giám sát xác định theo loại giao dịch mà thực thể tiến hành địa vị pháp lý Mỗi loại giao dịch đặt yêu cầu giám sát khác nhau, chẳng hạn giao dịch chứng khoán ủy ban giám sát thường có tên ủy ban chứng khốn, cịn giao dịch tiền tệ ngân hàng trung ương kiểm soát địa vị pháp lý thực thể thực giao dịch Cũng vậy, thực thể tiến hành đồng thời nhiều loại giao dịch khác nhau, chẳng hạn vừa ngân hàng, vừa bảo hiểm, vừa chứng khốn, loại giao dịch phải bóc tách để giám sát quan giám sát độc lập khác Dù giám sát vai trị mục tiêu cuối phải đảm bảo tính an tồn lành mạnh định chế tài Cách tiếp cận giúp chun mơn hóa chức giám sát song lại làm tăng chi phí giám sát phối hợp giám sát Trong trường hợp ranh giới giao dịch khơng xác định rõ ràng khiến cho việc giám sát không thực hiệu Trách nhiệm giám sát trường hợp bị đùn đẩy bỏ sót khơng thể nhận dạng xác loại giao dịch Hơn nữa, thực thể có nhiều giao dịch rủi ro giao dịch truyền dẫn nhanh chóng sang giao dịch khác, chẳng hạn rủi ro từ danh mục kinh doanh chứng khoán ngân hàng ảnh hưởng đến rủi ro tài khác khoản hay nợ xấu Chính vậy, hợp tác chia sẻ thông tin, trách nhiệm trình giám sát quan quản lý phân theo chức khác quan trọng nhằm đảm bảo tính thơng suốt hệ thống giám sát Cách tiếp cận tích hợp (Integrated Approach) Theo cách tiếp cận tích hợp, quan điều tiết đơn chịu trách nhiệm giám sát toàn mặt hoạt động hệ thống tài chính, từ việc giám sát thực thể pháp lý giao dịch mà chúng thực Trên thực tế, mơ hình giám sát tích hợp dần trở nên phổ biến thập niên qua Cơ quan giám sát theo mơ hình thường trao thẩm quyền tương đối lớn việc thực chức giám sát mình, chẳng hạn phép ban hành tiêu chí chuẩn mực quản trị, tiêu chuẩn đảm bảo an toàn tài giao dịch tài chính, quyền yêu cầu 12 The Group of Thirty, 2008, The Structure of Financial Supervison: Approaches and Challenges in a Global Marketplace Trang 11/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số cung cấp thông tin báo cáo (tài chính, quản trị) định chế tài bên liên quan… Việc xây dựng mơ hình giám sát tài dựa theo cách tiếp cận tích hợp giúp hạn chế tình trạng lãng tránh trách nhiệm ỷ lại cách tiếp cận theo chức Tuy nhiên, việc thiếu cơng cụ điều tiết có tính chất kinh tế, chẳng hạn công cụ thuế sách tài khóa hay cơng cụ tái cấp vốn sách tiền tệ, khiến cho việc giám sát giới hạn việc theo dõi cảnh báo thay tham gia can thiệp bình ổn Nói khơng có nghĩa quan giám sát cần trao công cụ bình ổn kinh tế khơng khơng chức mà cịn ảnh hưởng đến trách nhiệm thực thi sách kinh tế quan quản lý nhà nước khác Chính điều đặt yêu cầu phải nâng cao khả phối hợp với quan thực thi sách vĩ mô khác Bảng Bốn cách tiếp cận phối hợp điều tiết giám sát tài Cách tiếp cận định chế Cách tiếp cận định chế cách tiếp cận mà tình trạng pháp lý cơng ty (ví dụ ngân hàng, cơng ty bảo hiểm, nhà mơi giới chứng khốn) định quan chịu trách nhiệm giám sát hoạt động từ hai khía cạnh an tồn lành mạnh tài chính, chuẩn mực kinh doanh (business conduct) Cách tiếp cận tích hợp Cách tiếp cận tích hợp cách tiếp cận mà quan điều tiết chung chịu trách nhiệm tiến hành hai hoạt động giám sát gồm đảm bảo an toàn lành mạnh tài lẫn tuân thủ chuẩn mực kinh doanh tất lĩnh vực kinh doanh dịch vụ tài Cách tiếp cận chức Cách tiếp cận chức cách tiếp cận mà vai trị giám sát xác định phương thức kinh doanh mà cơng ty tiến hành, tình trạng pháp lý cơng ty Mỗi loại hình kinh doanh quan điều tiết theo chức đảm trách Cách tiếp cận song trùng Cách tiếp cận song trùng tiếp cận mà có tách rời chức điều tiết hai quan điều tiết, quan chịu trách nhiệm giám sát an tồn lành mạnh tài chính, cịn quan khác tập trung vào điều tiết chuẩn mực kinh doanh Nguồn: Group30.org Cách tiếp cận song trùng (Twin Peaks Approach) Cách tiếp cận song trùng gọi tiếp cận theo mục tiêu, tức dựa nguyên tắc gắn với mục tiêu giám sát liên quan đến phân tách chức giám sát quan chịu trách nhiệm đảm bảo tính an tồn lành mạnh tài quan khác tập trung vào quy định liên quan đến chuẩn mực kinh doanh (business conduct) Cách tiếp cận cho phép quan điều tiết tập trung vào nhiệm vụ cốt lõi Các lợi ích tính hiệu cách tiếp cận tích hợp trình bày phát huy, xung đột cố hữu mục tiêu, chẳng hạn quy định điều tiết an toàn lành mạnh, bảo vệ khách hàng, minh bạch xử lý Chẳng hạn mục tiêu đảm bảo an toàn trở nên mâu thuẫn với mục tiêu bảo vệ khách hàng, quan giám sát đảm bảo an tồn mơ hình song trùng dành ưu tiên cho mục tiêu trì tính an tồn lành mạnh tài trước mục tiêu gắn kết chặt chẽ với ổn định tài Cách tiếp cận song trùng giúp đưa giải pháp dung hòa xung đột Tuy nhiên, thân cách tiếp cận song trùng có tính chất hai mặt lợi bất lợi Cái lợi giúp đảm bảo tính minh bạch tính toàn vẹn thị trường bảo vệ quyền ưu tiên nhà đầu tư khách hàng Phối hợp sách nhìn từ kinh nghiệm nước Cách tiếp cận định chế - Tình Trung Quốc13 Hội đồng Nhà nước, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBC) Ủy ban Cải cách Phát triển quốc gia (NDRC) trao đổi cách thức điều phối sách cách thường xuyên với 13 Hồng Kơng Mê-hi-cơ theo mơ hình Trang 12/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số quan giám sát tài nhiều vấn đề quan trọng khác liên quan đến sách tiền tệ, sách tài khóa, cải cách tài vấn đề giám sát tài Năm 2000, hội nghị chung giám sát tài tổ chức Ủy ban Quản lý Bảo hiểm (CIRC), Ủy ban Quản lý Chứng khoán (CSRC) PBC để thảo luận vấn đề liên quan đến giám sát điều tiết hệ thống tài Với xu hướng phát triển khu vực tài chính, hoạt động kinh doanh ngân hàng nhiều dịch vụ tài tích hợp vào khiến cho nhu cầu hợp tác phối hợp sách quan giám sát ngày tăng Mục tiêu hợp tác nhằm bổ sung khiếm khuyết mơ hình chế giám sát hành, tiếp cận dần với chuẩn mực giám sát tài nâng cao lực hiệu lực giám sát Vào tháng 6/2004, Ủy ban Quản lý Ngân hàng (CBRC), CIRC CSRC ký với Biên ghi nhớ Ủy ban nhân lực Hợp tác giám sát tài chính, qua thiết lập hệ thống ba bên để phối hợp hoạt động điều tiết giám sát tài Biên ghi nhớ đưa đề xuất tổ chức họp bán niên cấp độ thủ trưởng, bên cạnh cịn có họp hàng q cấp độ phó thủ trưởng Chủ tịch Ủy ban luân phiên đảm nhiệm ba quan theo nhiệm kỳ hàng năm Nội dung họp thường tập trung vào chủ đề ổn định tài chính, giám sát tài chính, quy định điều tiết thị trường Vai trò tương ứng quan ghi rõ Bản ghi nhớ, vai trị tập thể cá nhân phân định rõ ràng Hình Tổ chức hệ thống giám sát tài phối hợp sách Trung Quốc Hội đồng Nhà nước Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc (PBC) Bộ Tài (MOF) Ủy ban Quản lý Chứng khoán (CSRC) Ủy ban Quản lý Ngân hàng (CBRC) Ủy ban Quản lý Bảo hiểm (CIRC) Chứng khoán Ngân hàng Bảo hiểm Quản lý nhà nước ngoại hối (SAFE) Nguồn: Group30.org Các quan hệ hợp tác khác liên quan đến vấn đề chứng khoán thị trường chứng khốn hỗ trợ Nhóm cơng tác cải cách phát triển thị trường vốn, bao gồm đại diện cấp cao CSRC, MOF, PBC, quan liên quan khác Nhóm cơng tác, chủ tịch đại diện CSRC, có nhiệm vụ đưa ý kiến tham mưu cho Hội đồng Nhà nước vấn đề cải cách thị trường vốn Mặc dù khơng có chế phối hợp thử nghiệm thất bại thể chế bất ổn tài Song quan quản lý Trung Quốc cho việc tăng cường phối hợp hợp tác quan giám sát thực thi sách, việc thiết lập cải thiện chế cho việc hợp tác giám sát tài điều hành sách vĩ mơ tạo tiền đề cho cải cách tài xa tương lai Để thiết lập khn khổ pháp lý thức cho hợp tác, Luật Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc sửa đổi quy định Hội đồng Nhà nước thiết lập chế phối hợp cho điều tiết giám sát tài Trong đó, vai trị PBC thiết lập hệ thống chia sẻ thông tin giám sát với quan quản lý ngân hàng quan giám sát tài khác thuộc Hội đồng Nhà nước Trang 13/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số Cách tiếp cận chức – Tình Brazil14 Hình Tổ chức hệ thống giám sát tài phối hợp sách Brazil Bộ Tài (MOF) Hội đồng Tiền tệ Quốc gia (CMN) Ngân hàng trung ương (BCB) Ủy ban Chứng khoán(CVM) Ngân hàng Chứng khoán Hội đồng Quốc gia bảo hiểm tư nhân (CNSP) Hội đồng Quỹ hưu trí bổ sung (CPGC) Cơ quan giám sát bảo hiểm tư nhân (SUSEP) Ban thư ký Quỹ hưu trí bổ sung (SPC) Bảo hiểm Nguồn: Group30.org Sự phối hợp thống đốc Ngân hàng trung ương Brazil (BCB) với Bộ Tài (MOF) việc giám sát hệ thống tài thực thông qua Hội đồng tiền tệ quốc gia (CMN) Các thành viên CMN giúp chia sẻ thông tin liên quan đến hoạt động giám sát BCB Sự phối hợp sách BCB với Ủy ban Chứng khốn (CVM) dựa tiêu chuẩn thiết lập CMN Ngồi ra, BCB có hai thỏa thuận có hiệu lực với quan quản lý khác liên quan đến việc xử lý vấn đề nảy sinh trình phối hợp hợp tác, có thỏa thuận ký BCB với CVM vào tháng 2/2004 liên quan đến quy chế trao đổi thông tin hoạt động khác nhằm giúp thực tốt nhiệm vụ bên, thỏa thuận khác ký với Cơ quan giám sát bảo hiểm tư nhân (SUSEP) vào tháng 7/2005 liên quan đến phối hợp hoạt động trao đổi thơng tin Cách tiếp cận tích hợp – Trường hợp Nhật Bản15 Nhật Bản có chế quản lý khủng hoảng riêng biệt gọi Hội đồng Quản lý Khủng hoảng tài (FSMC) nhằm giúp Chính phủ trường hợp cần phải xử lý định chế tài gặp vấn đề Cơ quan đời theo điều khoản quy định Luật Bảo hiểm tiền gửi FSMC Hội đồng, chủ tịch Thủ tướng, thành viên Chánh thư ký nội các, Bộ trưởng Bộ dịch vụ tài chính, Bộ trưởng tài chính, Ủy viên dịch vụ tài chính, Thống đốc Ngân hàng trung ương Nhật Bản (BOJ) Hội đồng nhóm họp Thủ tướng triệu tập, nhằm bàn thảo đưa định trường hợp định chế tài đối mặt với rủi ro chẳng hạn khoản hay toán nghiêm trọng Trong trường hợp cần thiết, BOJ cung cấp khoản vay tái cấp vốn khơng có đảm bảo nhằm giải khả chi trả tạm thời cho định chế tài theo đề nghị Thủ tướng Bộ trưởng Tài thơng qua định FSMC Hiện khơng có Biên ghi nhớ thức ký quan Các tham vấn sách liên quan đến hệ thống tài thực thơng qua Hội đồng Hệ thống tài với nhiệm vụ thảo luận đưa khuyến nghị cho Thủ tướng, Ủy viên FSA, Bộ trưởng Tài Hội đồng tiến hành thảo luận địi hỏi cách khu vực tài liên 14 15 Pháp, Ý, Tây Ban Nha theo mơ hình Các nước theo cách tiếp cận bao gồm Anh, Canada, Đức Qatar, Thụy Sĩ, Singapore Trang 14/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số quan đến khía cạnh lập pháp, đồng thời đưa báo cáo quan điểm phát triển hệ thống tài trung dài hạn Hình Tổ chức hệ thống giám sát tài phối hợp sách Nhật Bản Hội đồng Quản lý Khủng hoảng tài (FSMC) Bộ Tài (MOF) Văn phịng Thủ tướng (OPM) Cơ quan Dịch vụ Tài (FSA) Ngân hàng Bảo hiểm Ngân hàng trung ương (BOJ) Chứng khốn Cơng ty Bảo hiểm tiền gửi (DICJ) Nguồn: Group30.org Cách tiếp cận song trùng (twin peaks) – Trường hợp Úc16 Hội đồng điều tiết tài liên bang (CFR) quan chịu trách nhiệm điều phối hoạt động điều tiết giám sát tài Úc Các thành viên CFR bao gồm đại diện Ngân hàng dự trữ Úc (RBA) đồng thời giữ vai trò chủ tịch hội đồng, đại diện Hội đồng điều tiết đảm bảo an tồn tài (APRA), đại diện Ủy ban Chứng khốn Đầu tư (ASIC), Bộ Tài Úc (CT) Mục tiêu CFR tạo diễn đàn nhằm nhận diện xu hướng vấn đề sách chủ yếu Hội đồng góp phần làm tăng tính hiệu hiệu quy định điều tiết giám sát tài thơng qua việc tạo lập diễn đàn cao cấp cho hợp tác cộng tác thành viên Hội đồng Hội đồng đóng vai trị quan khơng thức thành viên chia sẻ thơng tin quan điểm, thảo luận chủ đề cải cách quy chế điều tiết giám sát vấn đề liên quan đến trách nhiệm trùng lặp, đề xuất phối hợp phản ứng trước thách thức tiềm lên bất ổn hệ thống tài Trong trường hợp có khủng hoảng, CFR đóng vai trị quan điều phối thức cho phản ứng sách CFR chịu trách nhiệm tham mưu cho phủ phù hợp cấu trúc hệ thống tài quốc gia trước phát triển kinh tế tương thích mơ hình giám sát tài trước bối cảnh cách tân tài diễn nhanh chóng ngày tinh vi Tuy nhiên, CFR lại khơng có chức điều tiết trực tiếp hệ thống tài quan quản lý khác Thay vào đó, CFR đóng vai trò diễn đàn, tạo chất xúc tác cho tương tác sách quan thực thi sách kinh tế vĩ mơ giám sát tài Trong đó, Hội đồng điều tiết đảm bảo an tồn tài (APRA) Úc, quan ký với ASIC, RBA số quan khác Biên ghi nhớ hợp tác chia sẻ thơng tin Ngồi ra, Biên ghi nhớ khác APRA với RBA ký với mục đích tăng cường phối hợp hợp tác trường hợp phát sinh rủi ro gây bất ổn lên hệ thống tài chính, địi hỏi tham gia RBA vấn đề đảm bảo an toàn, việc thiết lập tiểu ban điều phối để đảm bảo 16 Ngoài Úc cịn có Hà Lan theo cách tiếp cận Trang 15/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số thỏa thuận thích hợp thực thi nhằm đối phó với mối đe dọa gây bất ổn tài phối hợp chia sẻ thơng tin Ngồi RBA, APRA ký Biên ghi nhớ với Bộ tài với mục đích chia sẻ thơng tin, tham vấn vấn đề phát triển lên hệ thống tài chính, cảnh báo cho quan chức Bộ tài tình gây căng thẳng hay bất ổn, chí khủng hoảng tài Hình Tổ chức hệ thống giám sát tài phối hợp sách Úc Hội đồng điều tiết tài liên bang (CFR) Ngân hàng Dự trữ Úc (RBA) Hội đồng Điều tiết đảm bảo an toàn (APRA) Ủy ban Chứng khoán Đầu tư Úc (ASIC) Ổn định hệ thống tài Điều tiết đảm bảo an tồn Đạo đức kinh doanh Ngân hàng Chứng khốn Ngân hàng Chứng khốn Bảo hiểm Quỹ hưu trí Bảo hiểm Bộ Tài Úc (CT) Quỹ hưu trí Nguồn: Group30.org Mơ thức giám sát tài phối hợp sách Việt Nam Cách tiếp cận giám sát tài Việt Nam Mơ thức giám sát phối hợp sách giám sát an tồn tài Việt Nam thiên cách tiếp cận định chế, tức giám sát theo địa vị pháp lý thực thể, song lại có chút dáng dấp cách tiếp cận chức gần cách tiếp cận tích hợp Điều có nghĩa là, thực thể đăng ký thành lập dạng ngân hàng thương mại quan tra - giám sát thuộc Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đảm trách giám sát, thực thể đăng ký dạng cơng ty chứng khốn hay quỹ đầu tư Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) thuộc Bộ Tài trực tiếp quản lý giám sát, công ty kinh doanh bảo hiểm Cục Quản lý Giám sát bảo hiểm phụ trách quản lý giám sát Tuy nhiên, công ty chứng khốn có giao dịch tiền gửi tín dụng giao dịch NHNN giám sát, cơng ty thương mại có đầu tư chứng khốn UBCKNN chịu trách nhiệm quản lý giám sát giao dịch chứng khoán Từ năm 2008, Ủy ban Giám sát tài Quốc gia (UBGSQG) đời quan giao trách nhiệm thay mặt Thủ tướng giám sát chung ba khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm Tuy nhiên, chức thẩm quyền giám sát UBGSQG cịn hạn chế, quyền giám sát chuyên ngành tiếp tục trì theo mơ thức cũ UBGSQG chưa thể đóng vai trò quan điều tiết giám sát có hiệu hiệu quả, khơng có đủ cơng cụ thẩm quyền, quan chịu trách nhiệm giám sát toàn hệ thống tài quốc gia Những giới hạn khiến cho mơ hình giám sát tài Việt Nam có xu hướng trở thành lưỡng thể, tạo không rõ ràng quán quan hệ phối hợp điều phối giám sát quan giám sát chuyên ngành Trong khả phối hợp giám sát UBGSQG với quan tra – giám sát chuyên ngành khác rời rạc hạn chế với địa vị pháp lý UBGSQG nay, dù trao thẩm quyền điều phối sách, Trang 16/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số nhiều trở ngại khác mặt thể chế pháp lý khiến cho việc điều phối sách giám sát an tồn tài với sách kinh tế vĩ mơ quan trở nên khơng thực tế 17 Hình Tổ chức hệ thống giám sát tài phối hợp sách Việt Nam Chính phủ Hội đồng Tư vấn sách TCTT Quốc gia Bộ Tài (MOF) Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (SSC) Cục Quản lý Giám sát bảo hiểm (ISA) Chứng khoán Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia (NFSC) Ngân hàng Nhà nước (SBV) Bảo hiểm Ngân hàng Chứng khoán Bảo hiểm Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (DIV) Cơ quan tra, giám sát NH (BSA) Ngân hàng Nguồn: Tác giả Như phần phân tích, việc chuyển từ cách tiếp cận định chế sang cách tiếp cận tích hợp phù hợp cho khn khổ điều phối sách giám sát an tồn tài với sách kinh tế vĩ mơ Việc chuyển đổi cần phải có lộ trình để thành cơng địi hỏi cần phải có tảng thể chế hỗ trợ Nói khác đi, thể chế kinh tế tạo lập khuôn khổ giám sát cần phải thay đổi để mô thức giám sát tài nói chung giám sát theo cách tiếp cận tích hợp nói riêng thành công Sự thay đổi tạo tiền đề cho khn khổ điều phối sách giám sát kinh tế vĩ mô thông qua quan điều phối đủ hiệu năng, UBGSQG Phần phân tích cách tiếp cận định chế giám sát phối hợp sách giám sát tài Việt Nam Các chế định tham gia giám sát hệ thống tài Việt Nam Hội đồng Tư vấn sách tài tiền tệ Quốc gia Hội đồng Tư vấn sách tài tiền tệ Quốc gia (HĐTTQG) thành lập với nhiệm vụ thảo luận, tư vấn đề xuất cho Chính phủ Thủ tướng Chính phủ việc hoạch định định vấn đề quan trọng chủ trương, sách tài chính, tiền tệ thuộc nhiệm vụ, quyền hạn Chính phủ Thủ tướng Chính phủ.18 Những quy định cho thấy HĐTTQG khơng có vai trị điều phối sách kinh tế vĩ mơ sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát thận trọng tài HĐTTQG khơng có chức giám sát hệ thống tài chính, khơng thể can thiệp vào hoạt động điều hành sách kinh tế hoạt động giám sát tài vốn thuộc chức quan khác thuộc Chính phủ Hoạt động HĐTTQG dừng lại việc tư vấn, đưa ý tưởng thảo luận, đề xuất hay lời khuyên sách, việc lắng nghe thực tùy thuộc vào quan hoạch định sách Chính phủ Mặc dù tổ chức HĐTTQG gồm quan chức cấp cao Chính phủ, Chủ tịch Phó thủ tướng đảm nhiệm hai Phó Chủ tịch gồm Thống đốc Ngân hàng Nhà nước (SBV) Chủ tịch Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia (UBGSQG), song với chế khơng đảm bảo có Ngay việc điều phối hợp tác sách kinh tế vĩ mô thách thức lớn Việt Nam, bất cập phối hợp sách tiền tệ với sách tài khóa thường đề cập nhiều năm qua 18 Quyết định 58/2011/QĐ-TTG ngày 24/10/2011 17 Trang 17/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số khuôn khổ hợp tác phối hợp sách hiệu quan thực thi sách vĩ mơ giám sát an tồn tài Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia (NFSC) Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia (UBGSQG) Thủ tướng định thành lập năm 2008 có chức tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ điều phối hoạt động giám sát thị trường tài quốc gia; đồng thời giúp Thủ tướng Chính phủ giám sát chung thị trường tài quốc gia Như vậy, khác với HĐTTQG, UBGSQG Thủ tướng giao quyền giám sát chung thị trường tài chính, bao gồm khu vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm Tuy nhiên cần phải lưu ý rằng, quyền giám sát UBQSQG ủy quyền Thủ tướng quyền tự thân quan Nói khác đi, UBQSQG đóng vai trị quan giúp việc khơng quan giám sát tài độc lập trao quyền hạn đầy đủ Chính điều làm hạn chế khả động giám sát UBGSQG UBGSQG ủy quyền giám sát cơng cụ để giám sát UBGSQG khơng có chức tra quan tra – giám sát chuyên ngành Hơn nữa, để chức giám sát có hiệu lực địi hỏi phải có khả chế tài UBGSQG không trao thẩm quyền chế tài mà kiến nghị quan tra giám sát chuyên ngành cấp có thẩm quyền chế tài (xem Hộp 1) Trong trường hợp ý kiến quan tra giám sát chuyên ngành khơng qn với ý kiến UBGSQG kiến nghị có giá trị tham khảo Ngồi ra, UBGSQG giao nhiệm vụ điều phối hoạt động giám sát chuyên ngành, giám sát chung thị trường tài việc chấp hành thơng lệ, chuẩn mực quốc tế hoạt động giám sát quan tra – giám sát chuyên ngành lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm (xem thêm nhiệm vụ khác Hộp 1) Các quy định chung quan trọng giúp tạo sở pháp lý cho hoạt động điều phối phối hợp sách giám sát tài UBGSQG Tuy nhiên khuôn khổ điều phối cụ thể cần phải tiến xa so với quy định chung Các biên ghi nhớ hợp tác điều phối cụ thể với quan tra – giám sát chuyên ngành cần phải khẩn trương soạn thảo, ký kết thực thi; quyền điều phối giám sát UBGSQG cần phải thể chế hóa cụ thể Một vấn đề cần phải nói thêm rằng, phạm vi điều phối UBGSQG giới hạn vấn đề giám sát tài Trong đó, phân phần trước, việc thực thi sách kinh tế vĩ mơ tài khóa, tiền tệ thường gây phản ứng lên khu vực tài Khu vực tài thường kênh dẫn truyền sách vĩ mơ, đồng thời khu vực dễ bị phơi nhiễm tức thời tác động việc thực thi sách, đặc biệt so với khu vực sản xuất kinh tế Yêu cầu tối thượng giám sát tài phải ngăn ngừa bất ổn (phịng cháy) khơng phải xử lý bất ổn (chữa cháy) Do vậy, vai trò điều phối UBGSQG giới hạn mối quan hệ với quan giám sát chuyên ngành chức phịng ngừa khó đạt hiệu UBGSQG trở nên bị động chạy theo phản ứng sách thị trường tác động việc thực thi sách kinh tế vĩ mô khác Để khắc phục nhược điểm này, trước hết cần phải tư lại vị trí sách giám sát tài đặt mối quan hệ với sách kinh tế vĩ mơ khác Theo đó, phải đưa sách giám sát an tồn tài vào vịng trịn thảo luận sách kinh tế vĩ mơ Quyền điều phối UBGSQG không cấp độ với quan tra – giám sát chuyên ngành mà cấp độ cao quan thực thi sách trực thuộc Chính phủ Quyền cần phải thể chế hóa cụ thể văn có giá trị pháp lý tương đương Luật Pháp lệnh thay Quyết định Thủ tướng.19 Một đạo luật giám sát tài hợp cần thiết cho Việt Nam nay, vai trị quan giám sát tài cần phải thể chế hóa đầy đủ cụ thể 19 Trang 18/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số Hộp Nhiệm vụ Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia (Điều 2, Quyết định 34/2008/QĐ-TTg) Đề xuất với Thủ tướng Chính phủ việc ban hành quy định điều phối hoạt động giám sát thị trường tài quốc gia (ngân hàng, chứng khốn, bảo hiểm) Phối hợp với Bộ, ngành liên quan trình Thủ tướng Chính phủ chiến lược, định hướng phát triển thị trường tài chính; kiến nghị quan nhà nước chế giám sát, áp dụng thông lệ, chuẩn mực quốc tế giám sát thị trường tài Điều phối hoạt động giám sát chuyên ngành; giám sát chung thị trường tài việc chấp hành thơng lệ, chuẩn mực quốc tế hoạt động giám sát quan tra - giám sát chuyên ngành lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm Giám sát điều kiện cấp phép hoạt động tổ chức tín dụng, tổ chức tín dụng phi ngân hàng hoạt động lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm Phân tích, dự báo, cảnh báo mức độ an tồn hệ thống tài - ngân hàng nguy rủi ro thị trường tài quốc gia; thiết lập sở liệu, tổng hợp, xử lý cung cấp thông tin thị trường tài quốc gia báo cáo Thủ tướng Chính phủ Kiến nghị với quan tra - giám sát chuyên ngành cấp có thẩm quyền xử lý vi phạm tổ chức, cá nhân không chấp hành không thực đầy đủ điều kiện hoạt động ngân hàng, bảo hiểm, chứng khốn Được u cầu Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, tổ chức hoạt động lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm cung cấp định kỳ đột xuất thông tin liên quan tài - ngân hàng; trưng tập cán Bộ, ngành cần thiết để thực chức năng, nhiệm vụ giám sát giao Thực nhiệm vụ khác Thủ tướng Chính phủ giao Ngân hàng Nhà nước (SBV) Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) không thực chức ngân hàng trung ương (với chức phát hành tiền, ngân hàng ngân hàng, ngân hàng phủ) mà cịn trao quyền quản lý nhà nước tiền tệ hoạt động ngân hàng NHNN giao nhiều nhiệm vụ quyền hạn, có quyền kiểm tra, tra, giám sát ngân hàng; quyền xử lý vi phạm pháp luật tiền tệ ngân hàng (Điều 4, Luật NHNN 2010) Chức tra giám sát ngân hàng NHNN Luật NHNN 2010 dành nguyên chương riêng để quy định chi tiết Cơ quan tra, giám sát ngân hàng thành lập với tư cách đơn vị trực thuộc cấu tổ chức NHNN nhằm trực tiếp thực nhiệm vụ tra, giám sát ngân hàng 20 So với UBGSQG, chức quan khơng giám sát mà cịn tra hoạt động tổ chức tín dụng liên quan đến lĩnh vực tài tiền tệ Ngồi ra, NHNN trao nhiều công cụ để thực chức nhiệm vụ mình, chẳng hạn quyền ban hành văn pháp quy liên quan đến hoạt động tổ chức tín dụng ngân hàng, đặc biệt quyền chế tài hành vi vi phạm pháp luật tiền tệ ngân hàng Phạm vi quản lý giám sát NHNN giới hạn loại hình tổ chức tín dụng, bao gồm ngân hàng, tổ chức tín dụng phi ngân hàng, định chế tài vi mơ quỹ tín dụng nhân dân 21 Trong mối quan hệ với quan quản lý nhà nước khác, Luật NHNN 2010 quy định NHNN có nhiệm vụ phối hợp với Bộ, quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước tiền tệ ngân hàng Tuy nhiên, quy tắc thức cho mối quan hệ hợp tác nói chung với quan khác chưa có mà thơng qua điều phối Thủ Dù đơn vị trực thuộc NHNN tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn quan Thủ tướng Chính phủ quy định 21 Xem thêm Luật Các tổ chức tín dụng 2010 để biết định nghĩa pháp lý loại hình tổ chức tín dụng Việt Nam, đồng thời hiểu chức phạm vi hoạt động tổ chức tín dụng 20 Trang 19/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số tướng q trình điều hành sách kinh tế vĩ mô Tương tự vậy, nguyên tắc phối hợp hợp tác NHNN nói chung, quan tra, giám sát ngân hàng nói riêng với quan giám sát khác, chẳng hạn UBGSQG chưa định hình cụ thể Một số chế trao đổi thông tin thiết lập, chẳng hạn thông qua diễn đàn đối thoại sách hay buổi hội thảo khoa học… song thông tin dừng việc tham khảo, khơng có ràng buộc thực nào, khơng có cam kết đưa vào kế hoạch thực thi sách quan liên quan Cơ quan Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam (DIV) Bên cạnh quan tra, giám sát chuyên ngành NHNN, Cơ quan Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) thành lập với mục tiêu đảm bảo an tồn ổn định tổ chức tín dụng BHTGVN định chế tài nhà nước thành lập nhằm bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp người gửi tiền, thực sách bảo hiểm tiền gửi góp phần trì ổn định hệ thống tổ chức tín dụng, bảo đảm phát triển an toàn, lành mạnh hoạt động ngân hàng.22 BHTGVN NHNN quản lý giám sát hoạt động BHTGVN có nhiệm vụ theo dõi kiểm tra việc chấp hành quy định pháp luật bảo hiểm tiền gửi; kiến nghị NHNN xử lý hành vi vi phạm quy định pháp luật bảo hiểm tiền gửi BHTGVN khơng có chức tra xử lý vi phạm tổ chức tín dụng liên quan đến bảo hiểm tiền gửi Chính điều làm giảm vai trị giám sát BHTGVN hệ thống tài chính, đặt BHTGVN vào tình chạy theo hình vi rủi ro đạo đức (moral hazard) tổ chức tín dụng thay hướng vào việc ngăn ngừa BHTGVN có trách nhiệm chi trả tiền bảo hiểm cho người bảo hiểm tiền gửi thực cam kết tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi song lại khơng có khả giám sát việc tn thủ hợp đồng bảo hiểm tiền gửi, khơng có cơng cụ để ngăn ngừa tâm lý ỷ lại vốn thường hay nảy sinh quan hệ bảo hiểm Hơn nữa, chế quản lý bảo hiểm tiền gửi mà thân BHTGVN khơng có động giám sát tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi, rủi ro phát sinh quan quản lý NHNN chịu trách nhiệm Với mô thức rõ ràng khơng có động để thiết lập trì chế điều phối giám sát BHTGVN với quan tra, giám sát thuộc NHNN quan tra giám sát chuyên ngành khác Bộ Tài (MOF) Trong NHNN giao nhiệm vụ quản lý giám sát khu vực ngân hàng Bộ Tài chính, bên cạnh quan chịu trách nhiệm thực thi sách tài khóa quốc gia, giao nhiệm vụ quản lý giám sát hai khu vực tài cịn lại chứng khốn bảo hiểm Đối với lĩnh vực chứng khoán, Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) quan trực thuộc Bộ Tài 23, chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý nhà nước chứng khoán thị trường chứng khoán; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động chứng khoán thị trường chứng khoán; quản lý hoạt động dịch vụ thuộc lĩnh vực chứng khoán, thị trường chứng khoán.24 Cũng giống chức quan tra – giám sát NHNN, UBCKNN có chức tra, giám sát, xử lý vi phạm hành giải khiếu nại, tố cáo hoạt động chứng khoán thị trường chứng khoán Mặc dù quan trực thuộc Bộ Tài cấu tổ chức UBCKNN lại giống chức năng, bao gồm nhiều Vụ Vụ Giám sát thị trường chứng khoán, Vụ Quản lý kinh doanh chứng khoán, Vụ Quản lý phát hành chứng khoán, Thanh tra… Điều cho thấy UBCKNN giữ Xem Quyết định 1394/QĐ-TTg, ngày 13/8/2013 UBCKNN thành lập ngày 28/11/1996 theo Nghị định số 75/CP Chính phủ với tư cách quan thuộc Chính phủ Sau năm thành lập, đến ngày 19/02/2004 Chính phủ ban hành Nghị định số 66/2004/NĐ-CP chuyển UBCKNN vào Bộ Tài 24 Quyết định số 112/2009/QĐ-TTg ngày 11/9/2009 Thủ tướng Chính phủ 22 23 Trang 20/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số vị trí quan trọng không máy điều hành Bộ Tài mà cịn vai trị quản lý giám sát hoạt động chứng khoán thị trường chứng khốn Trong đó, lĩnh vực bảo hiểm, Cục Quản lý Giám sát bảo hiểm trực thuộc Bộ Tài 25 quan có chức giúp Bộ trưởng Bộ Tài thực quản lý nhà nước lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm phạm vi nước; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động kinh doanh bảo hiểm hoạt động dịch vụ thuộc lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm Chức quản lý giám sát kinh doanh bảo hiểm quy định Luật Kinh doanh bảo hiểm (2000, 2010), nội dung tra, kiểm tra hoạt động kinh doanh bảo hiểm; giải khiếu nại, tố cáo xử lý vi phạm pháp luật kinh doanh bảo hiểm Mặc dù Bộ Tài giao trách nhiệm trước Chính phủ thực quản lý nhà nước lĩnh vực bảo hiểm nói chung kinh doanh bảo hiểm nói riêng, song Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ khác phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn có trách nhiệm quản lý nhà nước kinh doanh bảo hiểm, chí Uỷ ban nhân dân cấp phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn thực quản lý nhà nước kinh doanh bảo hiểm địa phương (Điều 121, Luật Kinh doanh bảo hiểm 2000) Những quy định thực tế không giúp tăng cường lực quản lý phối hợp sách việc quản lý hoạt động bảo hiểm mà tạo trách nhiệm chồng chéo quan khác việc quản lý hoạt động kinh doanh bảo hiểm Trong đó, cịn thiếu khn khổ hợp tác điều phối sách quản lý giám sát hoạt động bảo hiểm đặt phát triển nhanh chóng sản phẩm dịch vụ tài xâm nhập ngày tinh vi ngân hàng vào lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm ngược lại Kết luận Các rủi ro hệ thống ngày gia tăng tạo thách thức lớn cho mơ hình giám sát an tồn tài tất quốc gia giới Cách tiếp cận giám sát an tồn tài ngày đặt trọng tâm vào sách an tồn tài vĩ mơ giúp giám sát rủi ro hệ thống tốt hơn, sách khơng hồn tồn thay cho sách an tồn vi mơ Cách tiếp cận giám sát an tồn tài vĩ mơ giúp thu hẹp khoảng cách sách giám sát an tồn vi mơ với sách kinh tế vĩ mơ Tuy nhiên, để điều phối sách trở nên có hiệu việc xây dựng mơ thức giám sát tài lại trở nên quan trọng Kinh nghiệm nước cho thấy có bốn cách tiếp cận việc xây dựng mô thức giám sát tài theo hướng này, tiếp cận theo thể chế, tiếp cận theo chức năng, tiếp cận tích hợp, tiếp cận song trùng Mỗi cách tiếp cận có ưu nhược điểm khác điều quan trọng để mô thức giám sát tài bắt nhịp với hành vi khu vực tài hoạt động kinh tế thực Việt Nam sử dụng cách tiếp cận định chế giống Trung Quốc việc xây dựng mô thức giám sát tài mình, có số tính chất lai cách tiếp cận chức gần xu hướng tiếp cận tích hợp thơng qua vai trị UBGSQG Mặc dù vậy, với mơ hình UBGSQG nay, Việt Nam cịn xa để chuyển đổi thành cơng từ mơ hình thể chế sang mơ hình tích hợp Bài viết khơng phân tích mơ hình giám sát phù hợp cho Việt Nam, không kết luận mô hình tích hợp có ưu điểm so với mơ hình định chế bối cảnh hay ngược lại, phân tích cho thấy cách tiếp cận tích hợp hỗ trợ cho khả tăng cường phối hợp điều phối sách giám sát sách kinh tế vĩ mơ tốt Dù cách tiếp cận yếu tố để hỗ trợ cho hoạt động giám sát điều phối giám sát có hiệu khơng thể thiếu, tảng thể chế yếu tố quan trọng 26 Nếu tảng thể chế bị đánh giá Trước năm 2009 Vụ Bảo hiểm trực thuộc Bộ Tài Khái niệm thể chế (institution) hiểu bao gồm thể chế thức hệ thống luật pháp hay quy định, tính thượng tơn pháp luật, quản trị nhà nước, hệ thống tòa án quy tắc xét xử; thể chế phi thức quy tắc hay phong tục tập quán Xem Acemoglu Robinson (2012), Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and 25 26 Trang 21/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số yếu, chẳng hạn hệ thống luật pháp không đầy đủ, khơng rõ ràng, khơng có thượng tơn pháp luật (the rule of law), quyền tài sản không công nhận bảo hộ hiệu quả, tịa án khơng độc lập không hiệu quả, luật cạnh tranh không đủ hiệu lực…, dù theo đuổi mơ thức giám sát tài khơng hiệu Ngược lại, thể chế tốt việc lựa chọn mơ thức giám sát tài thực lại khơng quan trọng Với ý nghĩa này, điều quan trọng Việt Nam nên chạy theo mơ hình giám sát tài việc giám sát phối hợp sách giám sát có hiệu Thay vào đó, khẩn trương xây dựng hồn thiện khn khổ thể chế đề cập giúp cho việc giám sát an tồn tài phối hợp sách giám sát với sách kinh tế vĩ mô trở nên hiệu thực chất Đây mục tiêu lớn việc xây dựng lại hệ thống tài lành mạnh hiệu tái cấu trúc lại kinh tế thực mà Việt Nam theo đuổi Poverty, để hiểu rõ thể chế, song khái niệm thể chế viết có giới hạn thể chế kinh tế (economic institutions) Trang 22/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số TÀI LIỆU THAM KHẢO Blanchard, Olivier, Giovanni Dell’Ariccia and Paolo Mauro, 2013, “Rethinking Macro Policy II: Getting Granular,” IMF Staff Discussion Note 13/03, International Monetary Fund, Washington DC Borio, C., 2003, “Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation?” BIS Working Paper 128 (February) Borio, C., 2009, “Implementing the macroprudential approach to financial regulation and supervision,” Banque de France, Financial Stability Review 13, September Clement, P., 2010, “The term ‘macroprudential’: origins and evolution,” BIS Quarterly Review Committee on the Global Financial System, 2010, “Macroprudential Instruments and Frameworks: a Stocktaking of Issues and Experiences,” CGFS Papers, No 38, May Crockett, A., 2000, “Marrying the Micro- and Macro-prudential Dimensions of Financial Stability,” Eleventh International Conference of Banking Supervisors, held in Basel, 20-21 September 2000 Federal Deposit Insurance Corporation and Bank of England, 2012, “Resolving Globally Active, Systemically Important, Financial Institutions,” Joint paper, December 12 Galati, Gabriele and Richhild Moessner, 2011, “Macroprudential policy – a literature review” BIS Working Papers No 337, February Goodhart C.A.E., 2004, “Some New Directions for Financial Stability,” The Per Jacobson Lecture, The BIS and the Per Jacobson Foundation, Zurich, June Goodhart, Charles A E., 2011, “The Macroprudential Authority: Powers, Scope, and Accountability,” OECD Journal: Financial Market Trends Vol 2011, No Group of Thirty, 2010, The Structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace Houben, Aerdt, Remco van der Molen, and Peter Wierts, 2012, “Making Macroprudential Policy Operational,” Financial Stability Review, Central Bank of Luxembourg Illing, Gerhard, 2007, “Financial Stability and Monetary Policy—A Framework,” CESifo Working Paper International Monetary Fund, 2011, Macroprudential Policy: An Organizing Framework Prepared by the Monetary and Capital Markets Department International Monetary Fund, 2013a, Institutional Arrangements for Macroprudential Policy in Asia Prepared by Cheng Hoon Lim, Rishi Ramchand, Hong Wang and Xiaoyong Wu International Monetary Fund, 2013b, The Interaction of Monetary and Macroprudential Policies Prepared by a staff team coordinated by Stijn Claessens (RES) and Karl Habermeier (MCM) and comprising Erlend Nier, Heedon Kang, Tommaso Mancini-Griffoli (MCM), and Fabian Valencia (RES) International Monetary Fund, 2013c, Key aspects of Macroprodential Policy Prepared under the guidance of Jan Brockmeijer, by a team led by Erlend Nier and Jacek Osiński (MCM, comprising Jessica Allison, Chikako Baba, and many others Issing, Ottmar, 2003, “Monetary and Financial Stability: Is There a Trade-off?” BIS Working Paper 18 (Basel: Bank for International Settlements) Trang 23/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số Jeanne, Olivier, and Anton Korinek, 2011, “Macroprudential Regulation Versus Mopping up After the Crash,” University of Maryland Juks, Reimo, and Ola Melander, 2012, “Countercyclical Capital Buffers as a Macroprudential Instrument,” Riksbank Studies, December Kaminsky, Graciela, and Carmen Reinhart, 1999, “The Twin Crises: The Causes of Banking and Balance-of-Payments Problems,” American Economic Review, Vol 89, pp 473-500 Kaminsky, Reinhart and Vegh, 2004, When It Rains, It Pours: Procyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies NBER Macroeconomics Annual 2004 MIT Press Keen, Michael, and Ruud de Mooji, 2012, “Debt, Taxes, and Banks,” IMF Working Paper 12/48, International Monetary Fund, Washington DC Kim, B.Y and Lim C.H., 2009, Financial Sector Reform In Transition Economies, International Monetary Fund and Seoul National University Press Krugman and Wells, 2012, Macroeconomics 3th edition Worth Publishers Laeven, Luc, and Fabián Valencia, 2012, “Systemic Banking Crises Database: Working Paper 12/163, International Monetary Fund, Washington DC Lambertini, Luisa, Caterina Mendicino, and Maria Teresa Punzi, 2011, “Leaning against Boom-bust Cycles in Credit and Housing Prices,” Bank of Portugal Working Paper (Lisbon: Banco de Portugal) Mankiw N.G., 2010, Macroeconomics 7th edition Macmillan Nier, Erlend W., 2009, “Financial Stability Frameworks and the Role of Central Banks”, IMF Working Paper 09/90, International Monetary Fund, Washington DC Park Yung Chul, 2012, A Macroprudential Approach to Financial Supervision and Monetary Policy in Emerging Economies Reserve Bank of Australia Bulletin, 1996, Prudential Supervision and the Changing Financial System Stein, Jeremy C., 2013, “Overheating in Credit Markets: Origins, Measurement and Policy Responses,” Remarks at a Research Symposium sponsored by the Federal Reserve Bank of St Louis, February 7, 2013 The Group of Thirty, 2010, The Structure of Financial Supervison: Approaches and Challenges in a Global Marketplace Ueda, Kenichi, and Fabian Valencia, 2012, “Central Bank Independence and Macroprudential Regulation,” IMF Working Paper 12/101, International Monetary Fund, Washington DC Valencia, Fabian, 2011, “Monetary Policy, Bank Leverage, and Financial Stability,” IMF Working Paper 11/244, International Monetary Fund, Washington DC Viñals, José, 2011, “The Do’s and Don’ts of Macroprudential Policy,” Speech at the European Commission and ECB Conference on Financial Integration and Stability, Brussels, May Trang 24/24 ... phải tăng cường phối hợp sách giám sát an tồn tài với sách kinh tế vĩ mơ Một số kinh nghiệm quốc tế việc tiếp cận mô thức giám sát an tồn tài phối hợp sách hữu ích qua làm sở định vị mơ hình giám. .. Trang 17/24 Phối hợp sách kinh tế vĩ mơ với sách giám sát an tồn tài Nghiên cứu thực Số khn khổ hợp tác phối hợp sách hiệu quan thực thi sách vĩ mơ giám sát an tồn tài Ủy ban Giám sát Tài Quốc gia... hiểm Bộ Tài Úc (CT) Quỹ hưu trí Nguồn: Group30.org Mơ thức giám sát tài phối hợp sách Việt Nam Cách tiếp cận giám sát tài Việt Nam Mơ thức giám sát phối hợp sách giám sát an tồn tài Việt Nam thiên
